河南省教育科学规划与评估院

河南省教育科学规划重大招标课题                内部参阅

成 果 要 报

第10期

———————————————————————————

河南省教育科学规划领导小组办公室                                       2019年1月9日

河南省财政性教育经费投入科学化问题研究

摘  要：报告实证分析了河南省财政性教育经费投入的现状，发现“两个比例”近年来均持续下降，从“三个增长”看，生均财政性教育费用投入有向义务教育调整趋势，义务教育预算内教育事业费支出逐年增长，但增长率逐年下降。从投入主体结构看，中央、省级政府在河南教育经费占比均持续下降，市县级财政负担上升。报告根据联合国教科文组织的数据，研究总结了政府教育支出的总量投入的3个经验规律和政府教育投入结构的两个经验规律。对河南省财政性教育经费的投入总量进行科学评价结论为：结论1：河南省财政性教育经费投入总量明显不足。结论2：中国政府（包括地方政府）教育投入历史欠账较多，财政性教育经费的投入占GDP必须高于4%。对河南省财政性教育经费投入主体的评价结论：结论1.河南省财政性教育经费投入不足的根源在于中央财政和省级财政教育投入的下降，中央财政专项教育转移支付很不稳定。结论 2.河南省区域间财政性教育支出压力与区域经济发展水平密切相关，经济发展水平低的市县教育财政支出压力大，中央和省级政府宏观调节有待加强。报告最后提出了河南省财政性教育经费投入的科学化的五条政策建议：依据教育发展的客观需求，确定教育财政投入总量的科学化；制定财政性教育经费投入相关法规，提高教育部门话语权；重构政府间的教育财政保障责任，实现投入主体的科学化；优化教育经费投入内部结构，提高财政投入效果的科学化；规范财政投入的程序，实现财政教育投入管理科学化。

　　一、河南省财政性教育经费投入的现状

　　（一）河南省财政性教育经费投入总量及变化情况

　　从财政性教育经费投入总量变化看，主要观察“2个比例，3个增长”。从两个比例看，2012年河南省财政性教育经费投入占GDP的比重，达到规定的4.08%，但2013-2015年这一指标持续下降，2015年为3.7%。

　　从河南省公共财政预算内教育经费支出占财政支出的比例看，2012年达到22.1%，此后，这一比例逐年下降，到2015年下降到18.7%，比2012年下降约3.4个百分点。 

　　从三个增长看，河南省各级教育生均财政性教育费用的情况，高中以上教育投入波动较大，生均财政性教育费用投入有向义务教育调整趋势。从各级教育生均预算内教育事业费支出看，义务教育预算内教育事业费支出逐年增长，但增长率逐年下降。其它波动较大。从各级教育生均预算内公用经费支出看，义务教育生均预算内教育公用经费2012年有较大增长，但2015年出现下降。

　　（二）河南省财政性教育经费投入结构及变化情况

　　 首先，从层次结构看，若设小学教育的财政性教育经费投入为1，则2012年河南省普通小学、普通初中、普通高中、中等职业学校、普通高等学校财政性教育经费投入比例分别为：1︰1.73︰1.61︰1.73︰3.23；2013年这一比例为1︰1.68︰1.48︰1.57︰2.74；2014年这一比例变化为1︰1.62︰1.37︰1.37︰2.75，这一结果表明义务教育财政性教育经费投入相对增加，高等教育财政性教育经费投入持续下降。其次，从财政性教育经费投入的城乡结构看，河南农村基础教育资源配置相对较差，主要表现在，农村学校除生均教育土地使用比城市学校较高外，在网络使用、计算机配备、音乐美术器材、图书和实验设备等方面都远远落后于城市学校。再次，财政性教育经费投入的主体结构看，从2011年到2015年，中央财政对河南教育投入占比的从23%下降到2015年的14.7%，省级财政从12.2%下降到2015年的7.8%，而市县级财政负担从从64.9%上升到2015年的77.6%。最后，从河南省财政性教育经费支出的用途结构看，事业费占教育预算比例高达97%左右，而基本建设费用占2%左右，事业费是主要是维持性支出，而基本建设主要是发展性支出，事业费支出占比较高，说明教育经费投入主要保持教育的运转，而改善办学条件支出体现在基本建设上，支出不足。公用经费占事业费比例达到50%左右，说明人员工资和公用经费安排较为均衡。

　　二、河南省财政性教育经费投入科学化分析与评价

　　 该部分对河南省财政性教育经费的投入进行分析评价，由于财政性教育经费是政府教育支出的主要组成部分，因此，通过研究政府教育支出投入规律可以对现行财政性教育经费投入进行科学评价。

　　（一）政府教育支出的总量投入规律

　　根据联合国教科文组织的数据，研究总结了政府教育支出的总量投入的3个经验规律：

　　规律1：政府教育支出占GDP的比例不是固定不变的，随着经济增长的波动而波动。

　　规律2：随着人均收入水平的提高，政府教育支出占GDP的比例也随之提高，高收入经济体、中等收入经济体与低收入经济体平均差距约为1个百分点。

　　规律3：中等收入经济体政府教育支出占GDP的平均比例约为4%。

　　（二）河南省财政性教育经费的投入总量评价

　　按照这些经验规律分析评价财政性教育经费投入总量投入发现，中国目前人均GDP已经达到中高收入阶段，按照上述经验规律，河南省财政性教育经费投入明显不足，从2012年到2015年，河南省财政性教育经费投入占GDP只有在2012年，在中央的三令五申下达到4.08%，此后持续下降，2015年下降到3.7%，比2012年下降1.1个百分点，这一比例与中低等收入经济体相同。根据世界银行的数据，中国从1970年到1998年，政府教育支出占GDP的平均比例为1.86%，从中可以看出，中国教育投入历史欠账较大。

　　对河南省财政性教育经费的投入总量进行科学评价结论为：1.河南省财政性教育经费投入总量明显不足。2.中国政府(包括地方政府)教育投入历史欠账较多,财政性教育经费的投入占GDP必须高于4%。   

　　（三）政府教育投入的结构的科学化

　　政府教育投入的科学化从宏观上要总量合理，结构优化。而影响教育投入结构的因素主要包括国家的资源配置机制、财政体制、经济发展阶段和受教育人口的年龄结构等。尽管影响因素较多，但在市场经济体制下，通过分析世界各国教育投入结构，仍可以总结出政府教育投入结构优化的一般规律。政府教育投入结构的两个经验规律为：

　　规律1：政府教育人均支出随着教育层次的提高而提高，在人均收入较低时，大学生人均教育支出较高，而随着人均收入水平的提高，大学生人均教育支出的相对值将下降。

　　规律2：中等收入经济体小学生、中学生、大学生政府教育人均支出的相对值在1:1.3:1.5左右较为合理。

　　（四）河南省财政性教育经费的投入结构科学性评价

　　根据政府教育投入结构的一般规律，对河南省财政性教育经费投入结构进行科学性评价，得出以下结论：

　　河南省小学生、中学生和大学生的人均财政支出调整逐步趋于合理化，但大学生人均支出水平相对于小学生和中学生仍然较高，三级教育的投入结构需要进一步优化。

　　（五）河南省财政性教育经费投入主体的科学性评价

　　1.河南省财政性教育经费投入不足的根源在于中央财政和省级财政教育投入的下降，中央财政专项教育转移支付很不稳定。

　　2.河南省区域间财政性教育支出压力与区域经济发展水平密切相关，经济发展水平低的市县教育财政支出压力大，中央和省级政府宏观调节有待加强。

　　三、河南省财政性教育经费投入的科学化思路与政策建议

　　（一）依据教育发展的客观需求，确定教育财政投入总量的科学化

　　首先，教育投入总量，包括教育事业费（人员经费+公用经费）+基建经费。人员经费根据各级各类学校是生师比，以及相关规定和发展需要大致可以计算出人员经费总额。公用经费与办学成本相关，而办学成本与办学条件基本标准和教育教学基本需要密切相关。其计算步骤为：步骤一，根据人口变化趋势，科学预测学龄人口变化。步骤二，根据办学标准，计算教育投入历史欠账。步骤三，根据目前社会发展水平，计算出各级各类学校的运行费用。步骤四，通过这些详细和准确的数据计算出的教育投入总量，制订投入计划，然后向河南省人大委员会递交报告。其次，短期内财政性教育经费占GDP 的比例达到4%目标以上。

　　（二）制定财政性教育经费投入相关法规，提高教育部门话语权

　　教育投入的法制保障符合国际惯例，明确各级政府教育投入责任，对教育经费投入制订法律。

　　（三）重构政府间的教育财政保障责任，实现投入主体的科学化

　　河南省应将义务教育投入主体的重心上移，着重强调中央和省级政府的责任。按照各级政府占有全国财政总收入的份额来计算,中央政府的财政收入占全国财政收入的一半以上,其对义务教育经费投入的比例应在50%左右；省级政府对义务教育投入的比例约为30%，市、县两级政府分担剩余义务教育经费的20%的比例，其中县级政府主要应以管理为主,乡镇政府对义务教育经费的投入责任应该予以免除。根据各级政府的财政能力确定其对义务教育承担的相应责任，是从制度上推动义务教育投入增加的根本出路。

　　（四）优化教育经费投入内部结构，提高财政投入效果的科学化

　　首先，河南省小学生、中学生和大学生的人均财政支出调整逐步趋于合理化，但大学生人均支出水平相对于小学生和中学生仍然较高，三级教育的投入结构需要进一步优化。

　　其次，在财政的教育投入结构方面，应该按照有利于提高教育质量的需要，扩大财政对教育领域的公用经费的投入比例，尤其要加强对公用经费中正常教研经费和教师培训的投入。

　　再次，财政性教育投入的增量重点用于缩小地区之间和城乡之间的公共教育投入差异，尤其要加强对贫困县乡的农村中小学义务教育投入。

　　最后，增加特殊群体的财政支持。促使城乡教育事业均衡发展，落实国家助学贷款政策，建立涵盖农村幼儿教育在内的扶贫助学长效机制；对享受最低生活保障待遇家庭子女等实行免费义务教育和高中阶段教育。

　　（五）规范财政投入的程序，实现财政教育投入管理科学化

　　首先，要将各种来源的财政性教育基金统一管理，将教育经费的分级拨付方式改为国库直接支付，税收中拨付的资金应与教育附加投入、预算外收入等放在一个账户内管理。在预算中将教育事业费和教育基建支出合并，实现教育经费预算单列，将其预算科目细化、级次升格。

　　其次，加强财政性教育经费的预算管理。公示特别投入的使用状况，引入评价和问责制度。

　　最后，设立高等教育拨款“缓冲”机构。

　　2016年度河南省教育科学规划重大招标课题

　　课题编号：编号：（2016）-JKGHZDZB—02

　　郑州大学商学院  段平方  供稿