河南省教育科学规划与评估院

河南省教育科学规划重大招标课题成果要报第4期

制度性话语权视角下

高等教育强国建设的路径选择*

摘　要：制度性话语权就是对制度产生影响和控制的权力。它不仅指能对有关制度发表自己的看法，更是指这种发出的声音对制度本身的影响，即其效果与威力。增强中国在全球教育治理体系中的制度性话语权，建设高等教育强国，需要加快国家行动或国家联合体行动；主动提出教育规则、制度、标准并得到国际性认同；培养通晓全球教育法律、制度的专家并成为国际组织成员；构建教育利益共同体形成多边交流的主导性力量。

　　提升中国话语在教育领域的国际地位和竞争力，扭转“西话主导、西强我弱”的话语格局，必须扩大我国在全球教育治理中的发言权和代表性，增强话语的权威性和影响力。《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，要“提高我国在全球经济治理中的制度性话语权，构建广泛的利益共同体”。就全球治理而言，教育是其基本的治理内容。在世界教育规则制定和全球教育制度谈判中，增强中国声音，十分必要。从“话语权”到“制度性话语权”，为在高等教育国际化进程中实现高等教育强国梦想，指明了方向。

　　一、制度性话语权在全球教育治理中起着关键作用

　　治理包括价值、规制、主体、客体与效果等核心要素。随着经济的快速增长，二战以后发展中国家参与全球治理的意识、诉求在不断提升。

　　（一）制度性话语权是构建全球利益共同体的基础。

　　一般而言，制度性话语权就是对制度产生影响和控制的权力。它不仅指能对有关制度发表自己的看法，更是指这种发出的声音对制度本身的影响，即其效果与威力。以共同目标而组建的利益共同体，制度是其存在和发展的基础。制度具有控制性、稳定性、利益性和主体性的特点，在维持组织生存和延续的同时，也保护着自身的价值体系。从另一角度看，话语形成特定的价值观，其驱动社会成员行为的作用，足以产生特定的社会制度，因而话语与制度化的社会运行关系密切。话语是建立制度的前提和基础，制度是话语的固化和保障。

　　（二）制度性话语权是构建全球教育治理体系新模式的前提。就权力等级而言，制度性话语权可区分为主导者、参与者与遵守者。主导者是制度性话语权的主控者与引导者。当前，“全球教育治理的主体将不断朝向多元化方向发展。随着全球化的深入发展和人类面临共同挑战的增多，全球治理将会是多元主体在多个层面的治理”。“在全球化大背景下，各国政府在教育战略利益的本质，以及政府在本国可控的教育系统中满足教育需求的能力都发生了变化。各国教育政策的制定语境逐渐从本国扩展到了全球，教育发展逐渐融合到全球治理的多维框架。”发展中国家已经觉醒，已经不满足于在全球教育治理体系中扮演执行者的角色，要由旁观者、“跑龙套”、配角向剧本创作者、导演、主角转变。

　　（三）增强制度性话语权是建设高等教育强国的应有之义。西方高等教育强国为了继续保持竞争优势，一方面发挥经济和人才优势，拓展学科方向，加快国际合作，引领科技发展。另一方面开始在全球教育治理机制、机构、制度等方面做出努力。这些制度性建构充分体现了发达国家在教育领域所具有的话语权，也充分说明了发达国家利用制度性话语权获取竞争优势的现实。中国作为人口最多、成长最快、经济潜力最大的发展中国家，理应在全球教育治理中，在改革现存全球教育治理体制和构建新的制度中发挥重要的影响力，这既是建设高等教育强国、获取国家教育竞争优势的需要，也是维护广大发展中国家利益的需要。

　　二、建设高等教育强国要突破影响制度性话语权的瓶颈

　　建设世界一流大学和一流学科是我国的重大战略决策，也是建设高等教育强国重要目标。对既存问题进行梳理和分析，可明确建构制度性话语权的路径。

　　（一）高等教育整体水平不高导致制度性话语权不强。发展的水平不高，决定了我国的高等教育改革、学科建设、科学研究等方面的质量不高，有关高等教育的制度性话语权自然也就较弱，以致长时间处于国际高等教育话语权的边缘地带。

　　（二）融入全球教育治理体系时间较短导致话语权不多。改革开放特别是加入世界贸易组织以后，我国实施了教育开放政策，才逐步与世界上的主要国际组织，如世界银行、联合国教科文组织等，开始全方位的合作。

　　（三）“效仿”色彩较重导致制度性话语权独立性不够。尽管遵循现有的国际标准可以加快我国建设高等教育强国的步伐，但也应看到仅遵从这种制度所隐含的不足。由于所取得的建设成就多是依据西方的经验和标准实现的，这在不觉中会加大对西方教育制度和教育价值取向的膜拜，从而削弱我国高等教育独立发展的自信心和凝聚力。

　　（四）经济社会发展硬实力弱导致制度性话语权分量不足。作为话语权的一种，制度性话语权同样是一种软权力，它是建立在一系列硬权力基础之上的。尽管我国是世界第二大经济体，但人口多，人均收入低，仍然是发展中国家，硬实力不够强大。教育领域中的制度性话语权恰恰是由一个国家的硬实力来决定的。

　　三、增强制度性话语权推进我国高等教育强国建设的路径

　　提高我国在全球教育治理体系中的参与度、能动性和主动性，获得并巩固在建设高等教育强国中的制度性话语权，既是“双一流”建设的重要方向，也是发挥在全球教育治理体系主导地位的重要方向。在此过程中，首先要增强硬实力。这是关键和根本。从实现的维度看，增强制度性话语权，争取21世纪下半叶成为高等教育强国，成为世界高等教育中心和科学中心，我国在不断增强硬实力的同时，还应从以下四个方面着力。

　　（一）加快国家行动或国家联合体行动争取制度性话语权。全球教育治理是在新的世界秩序下的一种新的干预形式。国际教育制度的改变会给一个国家或地区带来连锁反应。“随着250万学生、难以计数的学者、各种学位和大学在全世界自由流动，当前至少有一个最迫切的需要就是国际合作与统一。”由于教育制度、教育规则、教育评价标准的重要性，很多国家或国家联合体（如欧盟、非盟等）在创造条件，争取获得更多的制度性话语权。加快我国教育国际化进程，加强国家间、与国际组织的合作，积极投入到教育制度、规则、标准的制定中去，成为政策文本的参加者、起草者，把事关国家主权利益的事情融入其中至关重要。对我国而言，加快国家联合行动，可以从区域开始实现突破。当前，“一带一路”为推动区域教育大开放、大交流、大融合提供了很好的契机。可以充分利用上合组织、东亚峰会、亚太经合组织、亚欧会议、中阿合作论坛、东南亚教育部长组织、中非合作论坛等双边多边合作机制作用，增强与沿线国家教育的深度合作，促进政府间高层磋商，推动建立教育合作机制、教育质量保障协作机制和跨境教育市场监管协作机制，统筹推进“一带一路”教育共同行动，全面提升我国的区域教育影响力。

　　（二）主动提出教育规则、制度、标准并得到国际性认同。“国际教育规则是指各国在相关国际组织的制度框架下，基于相似的教育思想和理念，吸纳某些国家成功的教育实践经验，通过专家调研、议程起草、会议讨论和表决、条约签订等程序就某些特定的教育问题所达成的共识，包括体现了人类教育发展规律的理念、规范和评判各国教育实践的准则。”因此，制定国际教育规则，不仅要是组织的成员，还要有更为广泛的话语权，并且话语要有“分量”。获得全球教育治理领域的制度性话语权首先要得到别人的认同，而认同的前提是了解。为此，让别人听到并理解我国所发出的声音至关重要。“话语与权力互为依托，话语因传播而得以表达，权力的实现得益于意义的阐释，意义又因传播而得以赋权。这也意味着谁掌控了国际传播话语权谁就掌控了话语阐释权，进而掌控了话语影响力。”^]因此，我们首先要获得对教育制度、规则制定、修改的话语表达权。这样的话语表达权也是主动争取的结果，而非自封或自然赋予。一厢情愿式的表达只是一种自言自语，不可能引得话语对象的关注，是一种虚假的表达权。只有为对方了解并引起对方关注的话语才能真正体现话语的表达权。为此，表达什么、如何表达、以什么形式来呈现需要精心设计，在话语主题、表达形式以及如何在媒体上呈现需要进行慎重决定。当下，新媒体方兴未艾，每个国家都有说话的机会和舞台，但掌控话语权的却是以英美为代表的“意见领袖”，因为英语占据了优势。因此，在展现中介上，要利用对方能接触的世界性媒体或对方的交流平台，增加孔子学院、孔子课堂数量，推广汉语，使汉语替代英语成为国际上最多国家使用的语言。在表述形式上，要做到方式恰当，途径合理，贴近对象，考虑到其情感、利益、阅历以及价值观等，从而得到认同并产生共鸣。这样，在使话语产生其应有效果和影响力的同时，实现我国在全球教育治理和高等教育强国建设中制度性话语权应有的地位。

　　（三）培养通晓全球教育制度的专家并成为国际组织成员。葛兰西认为，统治集团并非仅凭借武力镇压，更需要被统治者心悦诚服地被领导，亦即以文化的途径达到政治支配的目地。在建构此种文化领导权的过程中，知识分子群体扮演关键角色，因为他们将统治团体的价值观转变为社会的主流价值，如此便可达到驱动社会成员到特定行为模式的政治目的。

　　首先，推荐更多的专业人才加入国际组织特别是教育组织。国际教育组织同其它国际组织一样，“扮演了全球性法律原则、规则和制度的创制者的角色。国际社会没有统一的凌驾于各国之上的立法机构，规范国际关系的原则、规则和制度的条约化、法典化是一定意义上的国际立法形式。而国际法的编纂、国际公约的订立，基本上都是由国际组织来完成的。”成为国际教育组织的专业人员或者领导，将在制定教育制度、规范时发挥重要作用。

　　其次，吸引国际教育组织或其分支机构落户中国。我国既可以自行发起或创办区域性或者全球性教育组织，也可以利用业已形成的优势吸引一些教育组织转移到中国。像北京、上海，具备基本的选址条件：拥有稳定的政治环境、良好的法治环境、多元开放的人文环境，持续的国际影响力，优越的区位、交通条件、完备的基础设施以及雄厚的财政实力，完全有能力承接国际性教育组织。

　　第三，培养和造就一批有世界影响的教育理论家。要组织专门人才研究我国高等教育强国建设的经验，并上升为理念、理论或者思想，明晰实施的途径、遇到的问题，凝练出自己的特色并以世界通用的话语形式进行表达和传播，使人关注、使人理解、使人认同，从而把我国高等教育发展的成就优势转换为话语优势，并以成就自信来彰显制度自信，以制度自信来彰显价值自信。必要时也可以邀请国外专业研究者一起参与，以他们的视角理解和阐释我国有关教育发展尤其是高等教育强国建设的相关议题，在利用国外智力研究中国问题的同时也利用国外媒介发出中国想发出的声音，提高话语的可亲近性。“让更多中国面孔出现在国际舞台，有效提高中国的话语权，是一个渐进的过程。”为此，增强教育中的国际交流，培养具有国际参与能力的专业人才应成为我国参与全球教育治理、建设高等教育强国的重要举措。

　　（四）构建教育利益共同体形成多边交流的主导性力量。利益共同体是若干国家在共同条件下结成的组织。当前，教育全球化深入发展，世界各国教育的未来和命运更加紧密的联系在一起，然而，教育发展不平衡问题远未解决，高等教育全球化趋势严重冲击着发展中国家的文化自立性和自主性，现有治理机制和治理架构的缺陷逐渐显现。这些因素导致世界治理格局有可能发生重要调整，为中国和其他国家深度参与甚至主导全球教育治理提供了机遇。因此，推动全球教育治理改革，扩大国家间的沟通和交流，构建多元化的伙伴关系，打造各方利益共同体十分必要。要“完善金砖国家教育合作机制，拓展有关国际组织的教育合作空间，积极参与全球教育治理”。成为全球教育治理的主导力量，并不是追求话语霸权，而是平等友好协商，构建利益共同体。对于什么是先进的教育理念、优秀的教育思想，和不同国家在一个平台上进行交流与对话，既可以传播我国优秀的教育思想和经验，也能对落后的国际教育规则、阻碍改革与发展的国际教育规则，在积极的沟通中通过正当的法律程序来修订和改变。

　　2016年度河南省教育科学规划重大招标课题

　　课题编号：[2016]-JKGHZDZB-003

　　郑州大学 周倩 供稿

　　* 原文刊登于2017年第7期《教育研究》