河南省教育科学规划与评估院

河南省教育科学规划重大招标课题成果要报第8期

加强政府教育干预

积极构建农村社区0~3岁婴幼儿公共服务体系

摘要： 0~3岁是人的终生发展和人力资本培育的窗口期，重视儿童出生后1000天的保育、保健和保教，已经成为世界各国加强人力资本储备的共同选择。根据本课题组在我省三个样本县的抽样调查结果，我省农村地区0~3岁婴幼儿存在着较为普遍的发展滞后现象。这种状况与长期以来农村地区婴幼儿公共教育资源不足有关。目前，国家在顶层设计层面正在加强教育部门对于0~3岁婴幼儿发展的保教责任，全国多地已纷纷开展0~3岁婴幼儿早期教育试点工作。河南省作为人力资源大省，针对农村人口在发展起点上的薄弱状况，积极构建以教育干预为主导的婴幼儿公共服务体系，既是当务之急，又是百年大计。

　　党的十九大报告指出，我国新时期的社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。对于教育系统来讲，最大的不平衡是城乡、区域和阶层之间的教育差别，最突出的不充分是国民教育体系中0～3岁婴幼儿教育的缺失。加强政府对农村地区0～3岁婴幼儿的教育干预，全面实现0～3岁婴幼儿的保育、保健与保教，功在当代，利在千秋。

　　一、国际共识：0～3岁是人的终生发展和人力资本培育的窗口期

　　近些年，大量的科学研究表明，儿童早期是大脑发育和能力形成的关键时期。儿童早期的发展水平影响其终生发展质量，甚至影响其后代发展状况。诺贝尔奖获得者赫克曼（James J. Heckman）等人的研究表明，儿童早期发展投资是具有最高回报率的投资，投资越早，回报率越高[1]。世界经济合作与发展组织（OECD）针对国际学生评估项目（PISA）所做的分析结果，也证实了儿童早期的教育干预与他们15岁时的数学、科学、阅读素养等测评成绩高度正相关[2]。可以说，0～3岁是儿童发展最为重要而敏感的窗口期，充满了发展机会。重视儿童出生后1000天的发展质量，已经成为国际共识。

　　2015年，联合国教科文组织发布的《教育2030行动框架》中，把“到2030年，确保所有儿童接受优质的儿童早期发展、保育及学前教育”确立为七大核心目标之一。这意味着世界各国都应加强对儿童早期发展的投入。

　　我国政府长期以来高度重视儿童发展。2003年，教育部等部委颁布的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》中提出，要“全面提高0～6岁儿童家长及看护人员的科学育儿能力”。2010年，《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020）》也提出要“明确政府职责”、“重视0至3岁婴幼儿教育”、“重点发展农村学前教育”。这些都为教育部门加强0~3岁婴幼儿的教育干预提供了政策依据。

　　目前，在国际趋势和国家政策的引领下，对于0～3岁婴幼儿的教育干预受到了越来越多地方政府的重视。上海市在国内率先建立了“0～6岁学前教育整体、系统、科学的一体化管理体制”,并把0～3岁婴幼儿的早期教养正式纳入教育事业范畴，各区县的教育局、妇联、卫生局、人口计生委四部门联合挂牌，相继成立社区0～3岁婴幼儿早期教育指导服务基地，以统一挂牌、统一管理、统一部署、统一实施、统一推进为原则开展各项工作，并以区县早教中心为主干，以各乡镇、街道早教指导网点为分支机构，因地制宜地为0～3岁婴幼儿家庭提供科学育儿指导服务^[3]。北京、天津、江苏、陕西、福建、辽宁、广东、湖北等地也都在部分市县积极开展了由政府主导的早期教育试点工作。这些为教育部门加强0～3岁婴幼儿的教育干预提供了经验参考。

　　二、现实问题：农村地区0～3岁婴幼儿普遍存在发展滞后现象

　　尽管我国的儿童发展事业取得了显著成绩，并得到国际社会的高度认可。但是受多种因素影响，儿童发展仍面临着诸多问题，农村地区0～3岁婴幼儿还普遍存在着发展滞后现象。

　　2015年7月，本课题组在我省的一个样本县，通过随机抽样的方式，运用年龄与发育进程量表（ASQ～3）对2200名6～38个月的婴幼儿进行了发展状况筛查。结果显示：样本婴幼儿在沟通、粗大动作、精细动作、解决问题、个人与社会等各个能区都存在着较高比例的发展迟缓（临近界值）或发展滞后（低于界值）。统合起来，近一半（44%）的样本儿童至少有一个能区表现出发展迟缓或滞后。

　　2017年8月，本课题组在我省的另外两个样本县，按照大村落、移民安置社区、流动人口社区、失地农民社区、县城等五类农村社区，分层抽取了近300名6～36个月的婴幼儿作为研究样本，并运用贝利婴幼儿发展量表对其发展水平进行了测量。结果显示：在样本儿童中，15%运动能力滞后，22%认知发展滞后，41%语言发展滞后，59%社会情感发展滞后。进一步分析发现，无论哪种类型的社区，婴幼儿都存在非常严重的社会情感发展滞后和较为严重的语言发展滞后与认知发展滞后问题。可以说，在样本地区6~36个月的婴幼儿中，除了运动能力的发展状况与其他国家和中国城市婴幼儿的发展水平比较接近外，其他重要的早期发展指标都存在较为严重的问题。

　　上述两类测试从一定程度上反映出农村婴幼儿早期发展的严重问题。这些问题如果不能得到有效干预和改善，我省未来的人力资本生态将有可能成为经济社会可持续发展的制约因素。

　　三、制度追因：农村缺乏0～3岁婴幼儿的公共教育服务体系

　　如上所述，一方面是国家高度重视儿童发展工作，另一方面是农村地区存在着群体性的儿童发展滞后现象。究其原因，除了经济社会发展不平衡等因素外，条块分割体制带来的农村婴幼儿公共教育服务体系缺失是重要的制约因素。

　　长期以来，我国政府给0～3岁婴幼儿提供的公共服务主要由卫生部门或民政部门负责，服务重点是防疫接种、营养补充、疾困救助。0～3岁婴幼儿的公共教育服务体系在众多农村地区还处于缺失状态。由于公办、普惠和公益性的早教机构少，营利性民办早教机构在农村又缺乏有支付能力的市场需求，致使农村地区婴幼儿的早期教育普遍得不到有效指导。

　　四、政策建议：建立以教育干预为主导的农村婴幼儿公共服务体系

　　根据以上分析，河南省农村地区0～3岁婴幼儿的发展状况不容乐观，加强教育干预，积极构建农村社区0～3岁婴幼儿公共服务体系，既是当务之急，又是百年大计。

　　2013年，教育部在上海市、北京海淀区等14个地区启动了0～3岁婴幼儿早期教育试点，这说明国家在顶层设计层面正在加强教育部门对于0～3岁婴幼儿发展的保教责任。河南省作为人力资源大省，婴幼儿的健康发展不仅关乎着河南省的人力资源生态，也关乎着国家的人力资本增量。因此，教育部门要充分发挥教育的主导作用，主动联合卫生、计生、妇联、社保等部门，实现对0～3岁婴幼儿身心发展的积极干预。

　　强化教育部门对于0～3岁婴幼儿发展的主导责任，目的是为了扭转政府部门各自为政，早教机构各自为营的分化局面，通过管理体系的改革调整，一方面加强教育部门对市场化早教机构的指导和监管；另一方面，加强教育部门以社区为单位创建改建公办或普惠的儿童发展中心（或称为亲子园），逐步推动儿童发展中心成为农村社区婴幼儿公共服务体系的核心和支撑点。

　　农村社区的儿童发展中心与卫生、妇联、财政、编办、发改委、社会保障、人口计生等部门的关系可以参照幼儿园的管理机制。但儿童发展中心的教育方式和活动内容与幼儿园有极大差别。由于0～3岁婴幼儿稚弱的生命特征，早期教育干预主要不是教育孩子，而是指导家长。婴幼儿不是被动的受教育者，而是发展主体。儿童发展中心不以教与学为主要内容，而是以亲子活动为主要内容。儿童发展中心的教师通过观察和指导亲子活动，提高家长的育儿技能，进而促进婴幼儿的健康成长。

　　儿童发展中心的教师可以是按照岗位需求招聘的育婴师等专业人员，也可以是计生或妇幼转岗的工作人员，还可以是高校实习生或社会志愿者。这些教师不仅要设计并开展儿童发展中心的各类活动，还要肩负起在社区内宣传早教知识、进行早教咨询、开展家访指导等职责。他们是营造学习化社区，优化婴幼儿成长环境的宝贵人才，是建设农村社区婴幼儿公共服务体系的核心依靠力量。

　　总的说来，对0～3岁婴幼儿进行教育干预，是办好人民满意教育的基础工程，也是一项社会关注度越来越高的民生工程。从必要性上讲，所有0～3岁婴幼儿都要得到公办或普惠资源的关照。但是，从重要性上看，由于农村地区婴幼儿发展问题的严重性，对农村地区0～3岁婴幼儿的教育干预更具有紧迫性。如果说城市婴幼儿的早期干预还可以交给市场和家长，政府干预还可以缓一缓的话；那么农村地区，由于市场和家庭教育资源的双重匮乏，加强政府主导的教育干预已是刻不容缓。同时，从可行性上说，由于农村社区具有邻里关系较为亲密，儿童活动设施稀缺，儿童看护人有闲时间较多等特点，村级儿童发展中心更容易成为家长和婴幼儿活动的场所，这样也更容易实现教师对亲子活动的指导。因此，建议教育部门对0～3岁婴幼儿的组织化教育干预从农村开始。尤其是与扶贫攻坚相结合，建议首先在农村贫困地区进行试点启动。

　　改革开放以来，中国经济社会和人的发展取得了举世瞩目的成就。在1990年处于低人类发展水平组别的47个国家中，中国目前是唯一进入高人类发展水平组的国家。并且，在发展中国家中，中国第一个提前实现了联合国首脑会议于2000年提出的，致力于消除贫困和普及教育的千年发展目标。面向未来，中国作为世界第二大经济实体，需要更好地坚持世界儿童问题首脑会议提出的儿童优先原则。在资源分配方面，保证儿童需求得到高度优先。可以说，什么事情都可以等，但儿童的事情绝不能等。加强政府教育干预，积极构建农村社区0～3岁婴幼儿公共服务体系，势在必行。

　　2016年度河南省教育科学规划重大招标课题

　　课题编号：[2016]-JKGHZDZB-005

　　    河南大学 李桂荣供稿

　　[1] Heckman J J. Schools, Skills, and Synapses[J]. Economic Inquiry, 2008, 46(3): 289~324.

　　[2] Sharda M, Foster N E V, Hyde K L. Imaging Brain Development: Benefiting from Individual Variability: Supplementary Issue: Behavioral Neuroscience[J]. Journal of experimental neuroscience, 2015, 9: JEN. S32734.

　　[3] 张明红.上海市0～3岁婴幼儿早期教育指导服务的实践与思考[J].幼儿教育（教育科学），2010.465、466（1、2）：81~85