河南省教育科学规划与评估院

河南省教育科学规划重大招标课题成果要报第1期

县域义务教育师资配置的改革路径

　　县域城乡义务教育发展失衡最为关键的因素是师资力量的不均衡，这一问题的解决是城乡义务教育均衡发展的根本。随着城乡学校标准化建设的推进，师资力量的标准化、优质化矛盾将会更加凸显。

　　一、开展中小学校长任职资格制，探索教育家办学新体制

　　中小学校长是教育政策的直接执行者，是学校办学的组织者、领导者和管理者，其履职水平在一定程度上直接决定着我国教育事业的改革和发展。据某地级市调查，该市10所县（市区）一中来自教育系统之外的校长竟然占6名，达60%。^[①]

　　中小学校长入职资格不严，由此导致了中小学校长的行政化现象日趋严重，弊端日益显现，不少中小学校长专业化水平较低，由此导致中小学校管理的科学化、民主化、法治化水平不高。其突出表现在：依法治教意识淡漠，贯彻党和国家的教育方针不力；不尊重教育规律、不依靠教育科学，往往用管理经济的办法管理教育教学活动；在日常管理中官气十足，校长与教师关系紧张等等。可见，推行中小学校长职级制迫在眉睫，通过中小学校长职级制规定职级系列（级与等）；根据职级制定职级工资系列；制定职级校长的任职条件；制定评审各职级校长的指标体系；规定考评聘任各职级校长的工作程序。

　　“教育家办学”应当成为中小学校长的一个重要特质。《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020）》明确提出教育家办教育的指导思想。教育家是追寻和守护教育的普遍价值并把这些价值贯彻在学校教育实践中的人，他们具有教育良知、教育理想、教育智慧，能自觉地从学校发展的文化自觉与创新的角度，创造丰富的教育实践，引领学校发展。

　　 办教育需要交由懂教育的人来办，通过创新机制和体制把真正懂教育、爱教育的人用到关键岗位。中小学校长不仅仅是一般的管理者，更是“专业首长”、教育专家，苏霍姆林斯基说，“没有校长的教育现代化，就没有学校教育的现代化”，“有一个好校长就有一所好学校”，校长的学术涵养和专业发展对教育发展起着重要引领和导向作用。否则，一个不深谙教育的人担任校长就会发生“外行指挥内行”、教育决策思维的非专业化倾向，难以形成敬仰规律，尊重规律的教育文化。作为一个校长，应该是最了解课堂、最了解教师、最了解学生的优秀教师，深知教育规律，在世俗面前能把守自我淡泊名利、耐得住寂寞的教育灵魂。

　　 懂教育的人还需有教育家的理性与情怀。纵观教育事业发展成功的县域，其背后的推动者是有着教育家理性和情怀的一个群体存在，无论是教育行政部门的管理者，还是中小学校长，他们都是优秀教师的代表，深谙教育教学规律，对教育有自己的独特理解，执着教育行动，依规践行教育实践。在他们身上有一个共同的属性，这就是教育家的情怀和成为教育家的追求。他们给予学生的教育是影响学生一生的教育：既重科学精神，又重人文关怀；既重知识传授，又重能力培养；既重全面发展，又重特长张扬；既重学生在校的发展，又重学生未来一生的成长。正是这些有着教育家的理性和情怀的局长、校长和教师群体的存在，才有效地推进了县域基础教育的改革与发展。他们的成功诠释着“一个好局长就是一方好教育，一个好校长就是一所好学校”的真实命题。

　　二、建立县级教师发展与管理中心，统筹县域城乡师资配置

　　当前，国家要研究确定县域统一的义务教育学校岗位结构比例，完善职称评聘政策，逐步推动县域内同学段学校岗位结构协调并向乡村适当倾斜，实现职称评审与岗位聘用制度的有效衔接，吸引优秀教师向农村流动。县级教育行政部门要依据国家义务教育学校教职工编制标准、学生规模和教育教学需要，按照中央严格控制机构编制有关要求，建立城乡义务教育学校教职工编制统筹配置机制和跨区域调整机制，实行教职工编制城乡、区域统筹和动态管理，盘活编制存量，提高使用效益。尤其是在核定的教职工编制总额和岗位总量内，县级教育行政部门要按照班额、生源等情况，充分考虑乡村小规模学校、寄宿制学校和城镇学校的实际需要，统筹分配各校教职工编制和岗位数量。

　　 在新教师的招录上，有条件的省份,可以对省域农村义务教育学校新进教师实行全省统招统派、经费省级负担、县级教育行政部门负责管理、农村学校使用的补充新机制。

　　成立县级教师发展与管理中心，负责县域教职工聘用和岗位管理工作，按照“县管校聘”原则统筹调配编内教师资源。根据县管教师总量、岗位结构和教师身份，校管按岗配置、合理使用和教师考核，推进县域教师管理改革。由教师发展与管理中心根据各校实际需要，在教师招聘、编制内人员调配、职称评审、荣誉奖励等方面统一管理，真正实现县域内教师管理一体化。这应是城乡义务教育学校师资均衡发展应有的路向。

　　三、采取激励与补偿措施，更加关注农村教师群体的生存与发展

　　目前，乡村义务教育阶段学校与教师的境况是：一是学生流失严重，在校生大幅减少；二是因各种原因留不住较为优秀的教师，而导致代课教师的增加。长期来看，要根本解决“城挤乡空，城强乡弱”现状，必须强化农村教师队伍建设，采取更多措施，关注农村教师群体的生存与发展，激励“优者从教”，保障“教者从优”，让优秀教师愿意来，留得住，确保农村教师队伍的稳定、教学质量的稳步提升，从而重拾农民对农村教育的信心，真正实现城乡义务教育的协调均衡发展。

　　（一）努力提高农村中小学教师的地位和待遇

　　 优秀教师不愿意去农村，优秀的农村教师又留不住的一个重要原因是农村从教教师的比较优势不具备，这是当前农村义务教育的最大软肋，是农村义务教育弱于城市义务教育的一个重要因素。教师的待遇在地域之间、城乡之间、学校之间如果不能体现出应有的差异，都搞一刀切，农村学校将永远处于弱势的地位，很多人不愿意来，来了也留不住，暂时留下的也是出工不出力。要改变这一状况，只有提高农村教师薪酬等待遇，以差别化待遇提升农村教师优越感，从而吸引更多的优秀教师从事农村教育。

　　 首先，依法保障农村中小学教师工资待遇，真正实现中小学教师平均工资不低于或高于当地公务员的平均工资水平，并逐步提高。在这一水平下，农村中小学教师的绩效工资平均水平要高于城区中小学教师。同时，同步推进农村教师医疗、养老制度改革。湖北省已率先在全国实现农村教师义务教育教师实施绩效工资时，按高于城区教师绩效工资12％以内的水平确定农村教师津贴标准，并根据绩效工资总水平变化实行动态调整。

　　其次，实施农村中小学教师岗位津贴补助制度。提高农村教师工资待遇，要结合地域经济社会发展情况，建立农村中小学教师岗位津贴补助制度，增加农村教师的“票子”，使从事农村教育的教师不因农村的贫困带来收入的减少。同时，对一些扎根在农村义务教育学校工作的名师、特级教师等，还要按照总量控制、竞争择优、动态管理的原则，建立扎根农村义务教育学校骨干教师补助制度，可以按年限周期开展遴选，真正让一部分愿意到农村学校从教，使其感受到在农村从教的优势。

　　稳定农村教师队伍就要提高他们的工资和生活待遇水平，这是实实在在的撬动一系列政策的杠杆，也是支持和鼓励、吸引人才到乡村去从教的一个非常有效的途径。“中央对乡村教师生活补助政策的核心原则是‘地方自主实施，中央综合奖补’，即中央财政根据地方实施情况综合确定奖补资金。”^[②]国家从政策层面已于2013年启动了集中连片特困地区乡村教师的补助政策，这个政策到2014年惠及了全国118万乡村教师。2015年国务院办公厅印发的《乡村教师支持计划(2015-2020年》提出，全面落实集中连片特困地区乡村教师生活补助政策，依据学校艰苦边远程度实行差别化的补助标准，中央财政继续给予综合奖补。各地要依法依规落实乡村教师工资待遇政策。这里的关键问题是通过对乡村教师的界定，要撬动各级政府都来关心农村教师的待遇问题，为他们实实在在的做一些实事。湖南省凤凰县是一个经济发展等各方面相对比较贫困的地区，但是当地政府非常重视乡村教师队伍建设，他们从2009年开始实施了农村教师补贴计划，到2015年他们每月给当地乡村教师补助1400元钱。直接效果就是原来乡村学校岗位出来以后没人竞聘，现在待遇提高以后，出现了很多城镇或县城老师想到这个地方去从教，有时还要采取公开竞争的方式，来选拔更好的人去做乡村教师。这是一种非常好的现象，当地政府能够实实在在地为乡村学校发展出实招、谋实事，为乡村教师办好事、谋实惠。

　　 再者，探索实行农村中小学教师职称评审、评优表先倾斜政策。在职称评审上，按照国家统一部署逐步在农村中小学设置正高级教师职务。在职称评审指标的分配上，对农村中小学教师予以倾斜，逐步推行分类评审等办法。^[③]对一些长期从教、终身从事农村教育的教师，在农村学校任教满30年、贡献突出的教师予以奖励与表彰。

　　（二）建立农村中小学教师住房保障机制，确保教师能安居乐教

　　在提高农村教师“票子”的同时，还要解决这些教师的生活问题，让这些教师能安下心来投入教育和教学工作。其中，住房问题是关切教师生活问题的重要方面。2015年国务院办公厅印发的《乡村教师支持计划(2015-2020年》提出，加快实施边远艰苦地区乡村学校教师周转宿舍建设。各地要按规定将符合条件的乡村教师住房纳入当地住房保障范围，统筹予以解决。依法为教师缴纳住房公积金和各项社会保险费。因此，各级政府尤其是县级政府要采取多种形式、多种渠道解决农村中小学教师的住房问题。对于新录用教师、城乡交流教师建设周转住房，参照保障性住房用地政策供应，积极建设农村教师住宅小区，让这些教师在这里能安居乐教。因为教师保障房关乎到教师交流轮岗、异地任教的真正实施，它也是推进教师县域化管理的基础性工程。教师住房问题不仅仅解决的是教师的吃住问题，它更是解决教师乐教，促使教师爱教的重要策略。教师与学生如何融合，生活域场不完全在一个时空，阻碍了师生的课堂之外的交往。而教师周转房恰好一定程度上弥补了这一时空的缺陷，教师生活在校园，便于教师对学生的了解和沟通，也能使学生走进教师，是教育融入生活的重要载体。

　　    四、进一步完善城乡教师交流轮岗制度

　　近年来，为促进城乡义务教育均衡发展，国家提出建立城乡教师交流轮岗制度。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，把实行校长教师交流轮岗作为破解择校难题、办好人民满意教育的一项重要举措。2014年9月，《教育部 财政部 人力资源和社会保障部关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》发布，提出加快推进校长教师交流轮岗，坚持以人为本，实行政策兜底与激励引导相结合，政策引导为主，行政手段为辅。2015年国务院办公厅印发的《乡村教师支持计划(2015-2020年)》提出，县域内重点推动县城学校教师到乡村学校交流轮岗。教师交流作为未来义务教育一项基本的教育政策已在国家和地方层面上达成了共识。

　　但从目前来看，这些政策还处在激励性引导阶段，还没有成为一种硬性的政策约束。作为县域教师同一管理制度配套政策，要不断完善城乡教师交流轮岗制度，真正实现城乡教师轮岗交流，使城区教师能走下去，农村教师能走上来。

　　 一是规定高级职称的晋升需要有农村学校支教经历和业绩。职称晋升是教师专业成长的重要体现，因此，县级政府要约定城区学校教师晋升高一级职务、参评高级教师职称评审，必须有一定期限的农村学校支教经历且业绩优良。

　　 二是轮岗教师的“轮岗”必须是全职离岗。在推进城乡义务教育教师轮岗中，要力避形式化的对口支援，不能出现指标去人不去的现象，也不能出现找代课教师顶替的现象。要加强对轮岗教师的业绩考核工作，可实行一学期一考核，一学年度结束一总评，对学年度考核不合格者至少再延长一个学期。把“轮岗”中的业绩作为该教师以后晋职、晋级的重要依据。

　　三是实行城乡教师的双向“轮岗”和交流。也就是说，既有镇区、城区的教师到乡村学校“轮岗”交流，也要有乡村教师到镇区、城区学校“轮岗”交流的机会。这样可以做到：城区教师把新理念、新思路、新方法带到乡村学校，激发乡村教育教学工作的活力；乡村教师可在镇区、城区学校骨干教师的指导下，较快提升业务水平，促进其专业发展。

　　在完善交流轮岗制度时，不能以任何借口剥夺乡村教师参与交流轮岗的权利和机会，应该鼓励乡村教师走出来，使城乡教师交流轮岗成为常态。从外部条件分析，在我国教师数量供给大于需求的背景下，一方面我们要设计教师退出机制，另一方面，我们不能把乡村教师岗位设计成没有希望和机会走出来的岗位，决不能让应聘者感到去农村学校当老师就是一辈子也不可能再重新回到城市学校工作了。对在乡村教育工作满一定年限且业绩优秀者，允许教师向镇区、城区学校流动。

　　另外，为做好城乡教师交流轮岗工作，需要完善交流轮岗制度，实行三级奖励和激励机制。[④]一是对教师个体以初次补偿与评价奖励相结合的方式进行激励。前者为了弥补由交流带来的生活和工作成本的增加，可基于工作与生活条件的艰苦程度进行补偿;后者为了奖励交流教师的努力程度和贡献状况，可基于交流教师带来的教育教学的提升状况，如学生“成长量”、教师的综合带动作用等，进行分级评价奖励。

　　二是对派出教师的城镇学校通过政策支持进行激励。城镇学校是一个追求学校发展，比较在乎教育局的考核与社会的综合评价。因此，把派出优秀教师支援农村学校的发展作为对其考评的重要指标。鼓励城镇学校积极派出优秀教师参与教师交流，对此项工作做得好的城镇学校，既增加其经费拨付，又在干部任用等方面给予政策支持。即通过改变评价内容和方式，保证城镇学校参与的动力。

　　三是对县级政府通过经费配套与奖励进行激励。科学测算教师交流的政策成本并建立积极差异补偿机制，依据各县(区)的经济能力，中央和省级政府按一定的分担比例给予经费支持。对于教师交流政策实施效果较好的县(区)，省政府给予奖励；对于教师交流政策实施效果较好的省份，中央政府给予奖励。

　　2016年度河南省教育科学规划重大招标课题

　　课题批准号：〔2016〕—JKGHZDZB—13

　　周口师范学院李清臣、张涛供稿

　　[①]吕巍.全国政协委员:完善中小学校长任职资格制度，促教育家办学.2016年01月20日，人民政协网.[EB/OL].http://www.rmzxb.com.cn/c/2016-01-20/676180.shtml

　　[②]庞丽娟. 呼吁扩大乡村教师生活补助实施范围[N]. 人民政协报，2015-3-13（25）.

　　[③]乡村教师支持计划（2015—2020年）[Z].国办发[2015]43号

　　[④]张源源，刘善槐.县域内教师交流的机制梗阻与政策重建[J].中国教育学刊，2016(10):97-102.