河南省教育科学规划与评估院

2018年度河南省教育科学研究优秀成果特等奖作品

制度性话语权视角下高等教育强国建设的路径选择

　　[摘要] 制度性话语权就是对制度产生影响和控制的权力。它不仅指能对有关制度发表自己的看法，更是指这种发出的声音对制度本身的影响，即其效果与威力。增强中国在全球教育治理体系中的制度性话语权，建设高等教育强国，需要加快国家行动或国家联合体行动；主动提出教育规则、制度、标准并得到国际性认同；培养通晓全球教育法律、制度的专家并成为国际组织成员；构建教育利益共同体形成多边交流的主导性力量。

　　[关键词] 制度性话语权；全球教育治理；高等教育强国

　　[作者简介] 周倩，郑州大学教育学院院长、教授、博士生导师（郑州，450001）

　　提升中国话语在教育领域的国际地位和竞争力，扭转“西话主导、西强我弱”的话语格局，必须扩大我国在全球教育治理中的发言权和代表性，增强话语的权威性和影响力。《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，要“提高我国在全球经济治理中的制度性话语权，构建广泛的利益共同体”[1]。就全球治理而言，教育是其基本的治理内容。在世界教育规则制定和全球教育制度谈判中，增强中国声音，十分必要。从“话语权”到“制度性话语权”，为在高等教育国际化进程中实现高等教育强国梦想，指明了方向。

　　一、制度性话语权在全球教育治理中起着关键作用

　　治理包括价值、规制、主体、客体与效果等核心要素。随着经济的快速增长，二战以后发展中国家参与全球治理的意识、诉求在不断提升，但历史表明，经济贸易投资份额的增长并没有给发展中国家带来话语权的提升，仍然是由发达国家主导各种规则的制定。改变这种不合理、不公平的状况，必须增强在全球治理体系中的制度性话语权。

　　（一）制度性话语权是构建全球利益共同体的基础。话语和权力是一种共生关系。福柯在《话语的秩序》中提出了“话语即权力”的观点：“话语就是人们斗争的手段和目的。话语是权力，人通过话语赋予自己以权力。”[2]因此，话语是一种重要的资源。它通过教化，传递特定的价值观，塑造个体的灵魂，进而产生特定的行为形态。同时，话语也是一种有效的治理技术。它通过传播，发挥政治功能，提高舆论主导力，包括理论、思想、价值、理念、议题、政策、主张等，属于舆论斗争的范畴。[3]可见，好的话语对于凝聚共识、巩固关系和维护稳定有着极大作用。政治权力取向使统治者需牢牢掌握话语的领导权。其采取的策略往往是排除异己或是打压其他声音，以维持自身的正统性。在国际关系上亦是如此。因此，话语权不是天然赋予的，有时也要争取、斗争。谁拥有了话语权，就意味着有可能通过议题的设置、规则的修改、标准的制定等，掌握主动权，占领制高点，让结果朝着有利于自己的方向发展。

　　以共同目标而组建的利益共同体，制度是其存在和发展的基础。制度具有控制性、稳定性、利益性和主体性的特点，在维持组织生存和延续的同时，也保护着自身的价值体系。从另一角度看，话语形成特定的价值观，其驱动社会成员行为的作用，足以产生特定的社会制度，因而话语与制度化的社会运行关系密切。迈耶指出，社会的制度化运行根源于广为社会大众认可的价值观，此种价值认同反映民众的期望，能够迫使政府建立相关的社会机构，形成制度化的社会运作形态，诸如社会大众认可教育的社会流动功能，推动政府积极改善基础教育，进而扩张高等教育[4]。因此，话语是建立制度的前提和基础，制度是话语的固化和保障。一般而言，制度性话语权就是对制度产生影响和控制的权力。它不仅指能对有关制度发表自己的看法，更是指这种发出的声音对制度本身的影响，即其效果与威力。表现形式包括对有关制度的参与权、交流权、对话权和主导权等，具体内容体现在对有关制度的定义权、阐释权和裁判权等方面。国际上的制度性话语权，就是和不同国家、国际组织的“小伙伴们”一起商讨，共同起草、参与制订“游戏”规则，协调一致，携手发展。

　　（二）制度性话语权是构建全球教育治理体系新模式的前提。就权力等级而言，制度性话语权可区分为主导者、参与者与遵守者。主导者是制度性话语权的主控者与引导者。参与者并非主导者但能分享部分权力，其角色主要协助主导者建构并实践制度性话语。遵守者较难分享权力，因此受至于制度性话语权，并执行其规范。以此而论，在国际上，教育中的制度性话语权便可分为三个层次，即在教育制度上个体或组织所拥有的表达权、参与权和主导权。一是表达权，指个体或组织能够就教育制度发表自己的观点和看法。它反映个体或组织在教育制度上最基本的权利。二是参与权，指在教育制度的评议、裁定、修改、阐释等过程中，个体或组织能够真正参与其中并使自己的声音产生影响。它体现个体或组织在该话语群体中的地位。三是主导权，即具有主导能力和影响力，对教育制度的形成、解释和变革产生决定性影响的能力。它反映个体或组织在话语群体中的优势地位和关键作用。[5]这三种制度性话语权由低到高，依次反映个体或组织从被动到主动，从主动到主导的权力状态。衡量尺度是“说了算不算”。

　　但是，制度性话语权构成的三种形态，之间并不存在紧密的主从关系，而只是程度上的差异。米尔指出，权力精英支配社会运作并垄断大部分资源，但这些小圈圈仍需外围人士的支持，而且外围人士又可依权力大小区分为更外围的参与者。[6]这一论点印证了权力的等级概念。如此，制度性话语权力便呈现出多元化形态。一是制度性话语权不尽然呈现上下的线性关系，而是较为松散的形态，所以容易产生多元化形态。二是在全球化时代，为获得资本利益，许多国家需加入世界经济体系，表面上他们受制于全球化体系，但这并非这些国家的政治精英愿意放弃国家主权，而是采取转化策略以使其国家获得更多利益，同时以国家政策调节全球化在国家内的进展速度。[7]这种自我主导与全球化体系的客观结构之互动自然产生多元化形态。三是以争取主导权为目标的国家，以主动姿态参与全球治理体系，这种能动性 (前者)与结构 (后者)的交互作用也会孕育出多元化形态。

　　在上述背景下，“全球教育治理的主体将不断朝向多元化方向发展。随着全球化的深入发展和人类面临共同挑战的增多，全球治理将会是多元主体在多个层面的治理”。[8]《学会生存——教育世界的今天和明天》列举了传统的国际教育合作模式：一是不同国家与不同文化之间为了扩大知识领域和丰富教学方法，进行情报、书刊和学生交流。第二种形式来源于联合国教科文组织宪章，其目的在于通过教育促进国际间的和平和了解。第三种形式，为了经济与社会发展，不仅向发展中国家的教育体系提供教师与专家，而且提供训练装置、教学设备、校舍等等。[9]这些仅停留在浅层面的合作。随着国际形势的变化，应该考虑建立新的全球教育治理体系。“当教育政策的制定者们举行国际会议的时候，应更加重视特别有意义的议题。在社会和经济制度不同的国家之间组织更多的会议。”[10]问题是，谁是政策的提议者、制定者？华勒斯坦认为，世界体系是资本利益驱动的产物，由于美国是典型的资本主义国家，因而更积极推动全球化的扩张。[11]可见，美国往往是议题主要定义者、倡议者、制定者和裁定者，因此上述问题便涉及一个国家或国家集团的利益。更为重要的是，“在全球化大背景下，各国政府在教育战略利益的本质，以及政府在本国可控的教育系统中满足教育需求的能力都发生了变化。各国教育政策的制定语境逐渐从本国扩展到了全球，教育发展逐渐融合到全球治理的多维框架。”[12]发展中国家已经觉醒，已经不满足于在全球教育治理体系中扮演执行者的角色，要由旁观者、“跑龙套”、配角向剧本创作者、导演、主角转变。

　　（三）增强制度性话语权是建设高等教育强国的应有之义。西方高等教育强国为了继续保持竞争优势，一方面发挥经济和人才优势，拓展学科方向，加快国际合作，引领科技发展。另一方面开始在全球教育治理机制、机构、制度等方面做出努力。这些制度性建构充分体现了发达国家在教育领域所具有的话语权，也充分说明了发达国家利用制度性话语权获取竞争优势的现实。因为全球化超越国家疆界，此种国际竞争力是进一步提升自身在全球化体系优势的要素。而人力资本是影响国际竞争力的成因，大学是培育人力资本的主要场所，此种联系促使西方国家致力于强化高等教育的治理。[13]由于其治理方式契合全球化经济体系的时代需求，加上西方国家控制国际话语权，因而大幅推升了西方国家在教育治理的霸权地位，使得他们可以决定游戏规则，以保持既有的国际优势。中国作为人口最多、成长最快、经济潜力最大的发展中国家，理应在全球教育治理中，在改革现存全球教育治理体制和构建新的制度中发挥重要的影响力，这既是建设高等教育强国、获取国家教育竞争优势的需要，也是维护广大发展中国家利益的需要。

　　二、建设高等教育强国要突破影响制度性话语权的瓶颈

　　建设世界一流大学和一流学科是我国的重大战略决策，也是建设高等教育强国重要目标。不过，在建设的过程中，我国不少高校更多是按照国际公认的标准、特别是美英等国的标准来进行的，国际衡量标准需要哪些指标就建设哪些指标，就加强哪些指标，既很少对这些标准的合理性和适宜性进行深刻反思，又很少有自己的指标参与其中，在这些国际标准面前，缺乏制度性话语权，几乎完全处于顺从地位。这是个值得关注与反思的问题。如是，对既有国际标准进行省思，可帮助摆脱产生贬抑自身文化的现象[14]；对既存问题进行梳理和分析，可明确建构制度性话语权的路径。

　　（一）高等教育整体水平不高导致制度性话语权不强。我国现有高等学校2800多所，在校生3600多万人，居世界第一位。但在世界知名的大学排行榜上，我国进入全球前50强的大学凤毛麟角，而美英两国则长期几乎垄断了前10强，就目前状况来看，拥有的只是有关全球高等教育制度制定的参与权以及部分交流权，缺少对相关制度的对话权与主导权。这与高水平大学不多、高等教育不强有很大关系。同时，对高等教育建设和评价的相关制度更多是处于一种介绍、反思和评议的阶段，很少具有定义和裁定的权力。这是因为，有关高等教育强国的标准是建立在西方高等教育发展的历程之上的，是对西方高等教育发展经验的总结，也在一定程度上反映了高等教育发展的内在规律，适当地对其加以利用可以使我国的高等教育少走弯路，又好又快发展，减少不必要的代价和损失。另一方面，我国高等教育的再次发展是在改革开放后才起步的。这一时期的高等教育水平和国外尤其是和西方发达国家有很大的差距。发展的水平不高，决定了我国的高等教育改革、学科建设、科学研究等方面的质量不高，有关高等教育的制度性话语权自然也就较弱，以致长时间处于国际高等教育话语权的边缘地带。

　　（二）融入全球教育治理体系时间较短导致话语权不多。“由于国际组织在国际社会中的地位和特殊作用，通过国际组织进行重大的政治、经济与文化活动，就成为衡量一个国家参与国际活动能力的重要指标。国际组织与中国教育机构之间的交往，也同其它国际政治、经济组织一样，经历了比较曲折的过程，具有时间短、范围窄、经验少等特点。新中国成立初期，由于特殊的政治环境与特定的外交方针，中国与世界国际组织基本上没有任何交流。”[15]改革开放特别是加入世界贸易组织以后，我国实施了教育开放政策，才逐步与世界上的主要国际组织，如世界银行、联合国教科文组织等，开始全方位的合作。通过会议、报告、论文、建议书、小册子、简报等交流教育信息、教育观点，利用信息技术，通过网络、传真、电话、电子邮件等传统媒体和新兴媒体，传播中国的教育理念和价值。

　　（三）“效仿”色彩较重导致制度性话语权独立性不够。尽管遵循现有的国际标准可以加快我国建设高等教育强国的步伐，但也应看到仅遵从这种制度所隐含的不足。“社会普遍存在往强势靠拢的模仿文化，财富通常被视同是才能的产物，因而富裕者便易赢得社会的尊荣地位，进而成为社会成员模仿的典范”。[16]如此，经济发达的西方国家往往成为国际社会成员的学习对象，其政策被视为理想路径，这种模仿心理无形中强化了西方国家的霸权地位，而使自身在国际社会的制度性话语权空间受到挤压。就文化特殊性而言，个别社会情境孕育独特内涵的文化，因为其社会成员参与此种文化的建构，在这一过程中，他们交换彼此的主观意向与经验。然而，由于两种文化存在差异，试图构建的共同法则往往忽略自身文化的独特性，致使难以达到预期成效。[17]

　　上述观点表明，仿效西方规则将一定程度上漠视自身文化的独特性，因此须重新审视既有的国际规则与广为盛行的价值观。目前，用西方发达国家的经验来指导我国的高等教育强国建设是否会产生文化适应问题，值得关注，是否会产生意想不到的风险也未可知。对西方高等教育强国标准的盲目顺从在加大对西方制度依赖的同时，也会诱发自己的思维惰性。对建设过程中遇到的问题若不进行及时独立的思考，可能会失去高等教育发展应有的自主性，甚至进一步疏远全球高等教育的制度性话语权。此外，由于所取得的建设成就多是依据西方的经验和标准实现的，这在不觉中会加大对西方教育制度和教育价值取向的膜拜，从而削弱我国高等教育独立发展的自信心和凝聚力。因此，对国际上的教育话语霸权应有深刻的理解，认识到其固有的局限性和增强我国推进高等教育强国建设、参与全球教育治理中制度性话语权的必要性。

　　（四）经济社会发展硬实力弱导致制度性话语权分量不足。作为话语权的一种，制度性话语权同样是一种软权力，它是建立在一系列硬权力基础之上的。尽管我国是世界第二大经济体，但人口多，人均收入低，仍然是发展中国家，硬实力不够强大。教育领域中的制度性话语权恰恰是由一个国家的硬实力来决定的。一些发达国家，特别是少数大国，通过操纵国际组织，制定不平等的教育规则，攫取或维护自身的利益，维护在世界上的霸权地位。WTO就是一个较为典型的例子。尽管WTO的宪章赋予每个会员国均等的投票权，但是美国却运用其经济优势，说服许多会员国支持其提案，因而WTO几乎等同是美国的传声筒。[18]这充分说明，国际机构往往受制于西方强权，国际规则包容维护其国家利益的政治意图，因此国际教育规则的合理性，只有世界各国的普遍参与才能实现。对于发展中国家的代表——中国来说，“应当以负责任大国的身份积极参与国际治理，促进国际制度的和谐发展。如果我们置身于国际规则之外，不仅无法改变原有制度，甚至连维护自身利益的发言权也没有。”[19]

　　显而易见，发达国家之所以在高等教育强国建设上具有超强的制度性话语权，是因为他们以硬实力为基础，在高等教育发展上积累了丰富的经验，取得了举世公认的成就。譬如英国的一些一流名校重视基础理论研究，美国的一些一流名校热衷于应用技术研究，各具特色。这些国家有关高等教育发展的模式、理念和价值观等获得了广泛认同。正是如此，打破西方在教育领域的话语霸权，形成自己的制度性话语权也不无可能。经过改革开放后近四十年的发展，我国无论在高等学校数量上还是在高等教育质量上均有了很大提升，这与紧紧围绕高等教育强国目标，持续进行重点建设不无关系。20世纪90年代中期，我国开始实施“211”工程，随后提出“为了实现现代化，我国要有若干所具有世界先进水平的一流大学”[20]，启动“985”工程。2016年，“双一流”建设起步。纵观世界各国和地区，韩国于1999年提出一项高等教育改革计划，即“智慧韩国21工程”（Brain Korea21，BK21），旨在通过政府和社会在人力、财力和物力等方面的投入，有重点地把一部分高校建设成为世界一流水平的研究生院和地方高水平大学。2006年，BK21工程第二阶段启动。2002年、2007年日本先后实施21世纪COE计划和国际COE计划，提出将约占日本全部大学5%、排名前30名的大学建设成为世界一流大学。2005年10月，台湾地区“5年500亿元”的迈向顶尖大学计划审议结果出炉，要将台湾大学、成功大学重点发展成为国际一流大学。德国2006-2011年、2012-2017年实施两轮精英大学计划，重建世界一流大学。从时间节点上看，我国引领了新世纪的世界一流大学建设高潮，取得了较好的效果并形成了自己的经验和模式，引起一些国家的高度关注。他们希望通过了解和借鉴中国的发展经验来指引本国的高等教育发展，这为增强我国在构建全球教育治理体系中的制度性话语权提供了良好契机。

　　三、增强制度性话语权推进我国高等教育强国建设的路径

　　提高我国在全球教育治理体系中的参与度、能动性和主动性，获得并巩固在建设高等教育强国中的制度性话语权，既是“双一流”建设的重要方向，也是发挥在全球教育治理体系主导地位的重要方向。在此过程中，首先要增强硬实力。这是关键和根本。单靠扩大话语对抗话语霸权效果甚微，唯有增强以国家权力为代表的硬实力才能抵御西方发达国家话语的强势入侵。从这个意义上说，没有硬实力的支撑，西方发达国家无法形成全球教育治理的话语霸权，同样，没有硬实力的提升，也无法打破西方发达国家全球教育治理的话语霸权。因此，要坚持改革和发展，不断增强我国的综合实力，使制度性话语权建立在牢固的硬实力基础之上。此外，要树立自信，主动作为，创新思路，开辟路径，加快建设高等教育强国步伐。吉登斯认为，当个体洞悉结构的规则与属性时，便能设法化解结构性限制与能动性之间的对立，将结构性限制转变为创新性行动。[21]二重性理论恰恰说明了主动作为的重要性。从实现的维度看，增强制度性话语权，争取21世纪下半叶成为高等教育强国，成为世界高等教育中心和科学中心，我国在不断增强硬实力的同时，还应从以下四个方面着力。

　　（一）加快国家行动或国家联合体行动争取制度性话语权。全球教育治理是在新的世界秩序下的一种新的干预形式。国际教育制度的改变会给一个国家或地区带来连锁反应。“随着250万学生、难以计数的学者、各种学位和大学在全世界自由流动，当前至少有一个最迫切的需要就是国际合作与统一。”[22]由于教育制度、教育规则、教育评价标准的重要性，很多国家或国家联合体（如欧盟、非盟等）在创造条件，争取获得更多的制度性话语权。为了能与美国抗衡，建设高等教育强国和高等教育联盟，1997年欧洲理事会与联合国教科文组织共同推出《欧洲地区高等教育资格承认公约》。此后，由法意英德四国发起博洛尼亚进程，吸引40多个国家自愿加入欧洲高等教育区。这种多国合作，制定教育规则，已经成为世界其他地区作类似努力的一个参照，如中非教育部长论坛《北京宣言》（2005）、“拉丁美洲的ENLACES（2006）、非洲联盟和谐战略的规划（2006）、亚太地区27个国家发起的《布里斯班公报》倡议（2006）、东南亚教育部长间的讨论等。”[23]这些宣言、公约、公报、规划都成为一个国家、地区共同遵从的具有约束力的文书。“凭借中国目前的综合国力、教育现代化水平以及同政治经济领域成熟地融入国际组织的状况相比，中国与国际组织在教育领域的参与活动、学术研究和享有地位等方面存在较大的差距。主要表现在参与国际教育组织数量少，国际组织中地位不高、发挥国际教育影响力小、参与国际组织官员与技术人员少、国际组织相关教学研究薄弱。”[24]因此，加快我国教育国际化进程，加强国家间、与国际组织的合作，积极投入到教育制度、规则、标准的制定中去，成为政策文本的参加者、起草者，把事关国家主权利益的事情融入其中至关重要。对我国而言，加快国家联合行动，可以从区域开始实现突破。当前，“一带一路”为推动区域教育大开放、大交流、大融合提供了很好的契机。可以充分利用上合组织、东亚峰会、亚太经合组织、亚欧会议、中阿合作论坛、东南亚教育部长组织、中非合作论坛等双边多边合作机制作用，增强与沿线国家教育的深度合作，促进政府间高层磋商，推动建立教育合作机制、教育质量保障协作机制和跨境教育市场监管协作机制，统筹推进“一带一路”教育共同行动，全面提升我国的区域教育影响力。

　　（二）主动提出教育规则、制度、标准并得到国际性认同。“国际教育规则是指各国在相关国际组织的制度框架下，基于相似的教育思想和理念，吸纳某些国家成功的教育实践经验，通过专家调研、议程起草、会议讨论和表决、条约签订等程序就某些特定的教育问题所达成的共识，包括体现了人类教育发展规律的理念、规范和评判各国教育实践的准则。”[25]因此，制定国际教育规则，不仅要是组织的成员，还要有更为广泛的话语权，并且话语要有“分量”。获得全球教育治理领域的制度性话语权首先要得到别人的认同，而认同的前提是了解。为此，让别人听到并理解我国所发出的声音至关重要。“话语与权力互为依托，话语因传播而得以表达，权力的实现得益于意义的阐释，意义又因传播而得以赋权。这也意味着谁掌控了国际传播话语权谁就掌控了话语阐释权，进而掌控了话语影响力。”[26]以美国为例，自20世纪80年代初期起，她便向国际社会积极输出新自由主义，将之建构为新的国际潮流，使其获得巨额的资本利益。[27]因此，我们首先要获得对教育制度、规则制定、修改的话语表达权。这样的话语表达权也是主动争取的结果，而非自封或自然赋予。一厢情愿式的表达只是一种自言自语，不可能引得话语对象的关注，是一种虚假的表达权。只有为对方了解并引起对方关注的话语才能真正体现话语的表达权。为此，表达什么、如何表达、以什么形式来呈现需要精心设计，在话语主题、表达形式以及如何在媒体上呈现需要进行慎重决定。譬如，世界一流大学的标准多种多样，英国的QS、《泰晤士报（高等教育副刊）》，美国的《美国新闻与世界报道》，加拿大的《麦克林斯》时事杂志以及中国上海交通大学世界大学学术排名等，侧重点不同，传播媒介不同，但都在全球有广泛影响力。因此，在教育议题、教育主题的定夺上，既要体现多样性，更应选择那些对我有利、对各方有利且易于沟通的内容；在呈现方式上，要采取自己能够表述清晰且对方能够理解的话语或符号。从历史的角度看，教育强国存在更迭的现象。中世纪大学诞生以后，拉丁语一直盛行于欧洲学术界。然而，随着高等教育中心的转移，英语一跃成为科学交流的主导语言，信息技术和传播技术的发展，更加强化了英语实时联络和科学交流的全球方式。“出版物、数据库和其他关键资源都集中在最具实力的大学和一些跨国公司手中，而它们几乎全都位于发达国家”。[28]可见，语言的国际性也是一个国家教育强弱的表现。当下，新媒体方兴未艾，每个国家都有说话的机会和舞台，但掌控话语权的却是以英美为代表的“意见领袖”，因为英语占据了优势。因此，在展现中介上，要利用对方能接触的世界性媒体或对方的交流平台，增加孔子学院、孔子课堂数量，推广汉语，使汉语替代英语成为国际上最多国家使用的语言。此外，在表述形式上，要做到方式恰当，途径合理，贴近对象，考虑到其情感、利益、阅历以及价值观等，从而得到认同并产生共鸣。这样，在使话语产生其应有效果和影响力的同时，实现我国在全球教育治理和高等教育强国建设中制度性话语权应有的地位。

　　（三）培养通晓全球教育制度的专家并成为国际组织成员。葛兰西认为，统治集团并非仅凭借武力镇压，更需要被统治者心悦诚服地被领导，亦即以文化的途径达到政治支配的目地。在建构此种文化领导权的过程中，知识分子群体扮演关键角色，因为他们将统治团体的价值观转变为社会的主流价值，如此便可达到驱动社会成员到特定行为模式的政治目的。[29]可见，价值观的传播需要依靠知识分子。舍恩持有类似的论点。他指出，特定行业为巩固其市场的影响力，就会增加从业人员数量，由于这类人才的培养往往需借助于大学，因而这群专业人士便组织专业协会，并以集体力量介入大学学科的设置以及课程架构，进而培养出他们期待的新进人员，以巩固他们在市场的既有优势地位。[30]依据这些理论，强化中国在全球教育治理中制度性话语权的影响力，必须培育相关的专家。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》中明确提出，要“培养大批具有国际视野、通晓国际规则、能够参与国际事务和国际竞争的国际化人才。”[31]有了这些人才，才能大幅提升修订不合理的国际教育规则、引领制定新的国际教育规则的可行性。由此，既要把已有实力转化为现实影响力，又要在人才方面进行一系列努力。

　　首先，推荐更多的专业人才加入国际组织特别是教育组织。国际教育组织一个很重要的职能就是签订国际协议、制定教育标准、指导监督与实施国际教育规则。联合国教科文组织通过的《联合国教育、科学及文化组织法》阐明了其宗旨：“通过教育、科学和文化来促进各国间的合作，对和平与安全做出贡献，以增进对正义、法治及联合国宪章所确认之世界人民不分种族、性别、语言或宗教均享人权与基本自由之普遍尊重”。因此，国际教育组织同其它国际组织一样，“扮演了全球性法律原则、规则和制度的创制者的角色。国际社会没有统一的凌驾于各国之上的立法机构，规范国际关系的原则、规则和制度的条约化、法典化是一定意义上的国际立法形式。而国际法的编纂、国际公约的订立，基本上都是由国际组织来完成的。”[32]成为国际教育组织的专业人员或者领导，将在制定教育制度、规范时发挥重要作用。

　　其次，吸引国际教育组织或其分支机构落户中国。相比某些主要国家，总部落户于我国的国际性教育组织没有，分支机构或者办事处也为数寥寥。原因就是现有世界主要的国际组织成立时间较早，当时的中国环境不宜、实力不济造成的。因此，我国既可以自行发起或创办区域性或者全球性教育组织，也可以利用业已形成的优势吸引一些教育组织转移到中国。像北京、上海，具备基本的选址条件：拥有稳定的政治环境、良好的法治环境、多元开放的人文环境，持续的国际影响力，优越的区位、交通条件、完备的基础设施以及雄厚的财政实力，完全有能力承接国际性教育组织。从远景上看，应“组织专门力量，投人必要的经费，创办国际教育专门人才培训项目，加强国际组织的宣传普及，成立一系列由中国主导的全球性或区域性教育组织。”[33]

　　第三，培养和造就一批有世界影响的教育理论家。要组织专门人才研究我国高等教育强国建设的经验，并上升为理念、理论或者思想，明晰实施的途径、遇到的问题，凝练出自己的特色并以世界通用的话语形式进行表达和传播，使人关注、使人理解、使人认同，从而把我国高等教育发展的成就优势转换为话语优势，并以成就自信来彰显制度自信，以制度自信来彰显价值自信。必要时也可以邀请国外专业研究者一起参与，以他们的视角理解和阐释我国有关教育发展尤其是高等教育强国建设的相关议题，在利用国外智力研究中国问题的同时也利用国外媒介发出中国想发出的声音，提高话语的可亲近性。可见，专业性的研究人员十分重要，因为只有专业性的研究才能提高话语的质量，才能占据国际话语权的理论制高点，才能在实现教育学术话语的同时也提高有关教育制度的话语权。就目前来看，我国这方面的专业人才仍显不足，尤其是在高层次的教育平台上发出中国教育声音、展现中国教育价值观的综合性人才更为短缺。“截至2013年6月30日，供职联合国秘书处的非语言类中国籍专业人员共74名，低于联合国开列的116人至157人的恰当幅度，被列为任职人数偏低国家。”而“日本和韩国为了提升软实力，增加话语权，在输送国际人才方面一直很‘拼’”。[34]考虑到中国数倍于这几国的会费分摊比额，这样的人数确实不占优。这直接导致我们的话语权不够，也与我国目前的综合国力不相符。吴建民在20世纪90年代就提出建议，中国要加大向国际组织派人的力度，“长期在联合国工作的人知道，负责会议流程的各委员会秘书作用非同寻常。在那里工作的中国人，如能在国家利益和世界利益之间找到平衡，提出的建议不仅会得到国际社会认同，也能照顾中国乃至其他发展中国家的利益。”“让更多中国面孔出现在国际舞台，有效提高中国的话语权，是一个渐进的过程。”[35]为此，增强教育中的国际交流，培养具有国际参与能力的专业人才应成为我国参与全球教育治理、建设高等教育强国的重要举措。

　　（四）构建教育利益共同体形成多边交流的主导性力量。利益共同体是若干国家在共同条件下结成的组织。联合国教科文组织《反思教育：向“全球共同利益”的理念转变》的研究报告中指出, “团结是人类共有的价值观念，在它的感召下，知识和教育作为全球共同利益这项原则会对众多利益攸关方的作用和责任产生影响。”[36]当前，教育全球化深入发展，世界各国教育的未来和命运更加紧密的联系在一起，然而，教育发展不平衡问题远未解决，高等教育全球化趋势严重冲击着发展中国家的文化自立性和自主性，现有治理机制和治理架构的缺陷逐渐显现。这些因素导致世界治理格局有可能发生重要调整，为中国和其他国家深度参与甚至主导全球教育治理提供了机遇。因此，推动全球教育治理改革，扩大国家间的沟通和交流，构建多元化的伙伴关系，打造各方利益共同体十分必要。《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》提出，要“完善金砖国家教育合作机制，拓展有关国际组织的教育合作空间，积极参与全球教育治理”。[37]成为全球教育治理的主导力量，并不是追求话语霸权，而是平等友好协商，构建利益共同体。对于什么是先进的教育理念、优秀的教育思想，和不同国家在一个平台上进行交流与对话，既可以传播我国优秀的教育思想和经验，也能对落后的国际教育规则、阻碍改革与发展的国际教育规则，在积极的沟通中通过正当的法律程序来修订和改变。

　　参考文献：

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　　The Way to Build a Higher Education Power from the Perspective of Institutional Discourse

　　ZHOU Qian

　　Abstract: Institutional discourse means to have an impact on systems and control powers. It refers not only to give the views on the system, but also the effect on the system itself, namely its effect and power. Enhancing China's institutional discourse in the global educational governance system and building a higher education power require national or international action, acknowledgement of the proposed rules, regulations, standards of education, professionals familiar with the system of international law and members of international organizations, and leading forces combined with other countries in multilateral communication.

　　Key words: institutional discourse; global educational governance; higher education powers

　　Authors: Zhou Qian, professor and dean of School of Education, Zhengzhou University（Zhengzhou 450001）