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成 果 要 报

第 15 期

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河南省教育科学规划领导小组办公室                         2020年4月10日

河南省职业教育集团化治理结构创新与制度建构

    摘要：在职业教育主体、环境和界面不断变化的情形下，职业教育集团化办学正在探索一个更适应复杂性和动态性的全新系统，这个目标是建立互惠共生的战略协同机制。目前，我省职教集团面临着法人资格不完善、合作关系松散、整体规划不足和特色不明显等诸多治理结构问题，极大制约了职业教育高质量发展。为构建更具活力、富有效率和统筹开放的治理体系，需要以产权为边界厘清主体地位，以项目为核心夯实合作关系，以专业服务为关键优化办学环境，以集群战略为目标规范内部竞争，促进职教集团服务和引领功能同步发展。

    一、河南省职教集团高质量发展的新环境

    2011年教育部在《关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展的意见》中提出：“整合职业教育资源，改进教学方式，突出办学特色”。为把职业教育资源“整起来”“改起来”“特起来”，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出“发挥职业教育集团在促进教育链和产业链融合中的重要作用，鼓励中央企业和行业龙头企业牵头组建职业教育集团，探索组建覆盖全产业链的职业教育集团”。2018年3月教育部长陈宝生在十三届全国人大一次会议指出“把产业基地建在开发区里，把专业建在产业链上、需求链上，这样我们的职业教育、产教融合、产教协同、校企合作就能取得更大进展”。2018年9月，党中央在北京召开全国教育大会，强调“深化办学体制和教育管理改革，注重教育改革的系统性、整体性、协同性，充分激发教育事业活力”。2019年5月，国务院办公厅印发《职业技能提升行动方案（2019-2021）》，明确指出“把职业技能培训作为保持就业矛盾的关键举措，作为经济转型升级和高质量发展的重要支撑。到2021年底，技能劳动者占就业人员总量的比例达到25%以上，高技能人才占技能劳动者的比例达到30%以上”。

    上述重要文件为新时代职业教育集团化建设提出了战略目标和方向，即坚持需求导向，坚持适应人民群众就业创业需要，构建更具活力、富有效率和统筹开放的办学体系。为此，我省要积极围绕“国家战略”规划、“四个河南”建设以及我省经济转型对高技能人才的迫切需求，改变封闭式办学模式，加速我省职业教育集团高质量发展，加快建设知识型、技能型、创新型劳动者队伍。

    二、河南省职教集团高质量发展面临的新问题

    近年来，我省充分利用职教集团平台，通过以城带乡、以强带弱有效促进了农村中职教育的规模扩张、城市职业教育质量提高。然而，伴随人口老龄化加速以及人口政策调整，学龄人口、劳动年龄人口规模结构改变，我省职教集团办学体系、结构和布局面临深刻变革。特别是，人民群众对职业教育培训、升学和就业等多样化需求日益增长，迫切需要加快转变传统的职业教育资源整合方式，不断提高优质资源供给能力和水平。应该说，我省职教集团发展已步入改革深水区，新问题、新挑战不断涌现。

    （一）法人资格不完善，合作障碍亟待解决

    吸引多主体合作，关键是从法律上确立责、权、利清晰的产权制度。职业教育办学主体多元化，不仅是参与主体数量多，更重要的是参与形式、投资形式和监管形式多元化。目前，我省职教集团绝大多数合作办学边界模糊，不具有独立的法人资格，在法律层面上难以界定各成员之间、集团与成员之间的关系，成员并未因加入合作而改变人、财、物等隶属关系，这极大限制了主体间利益划分与责任监管。从集团内部来看，产权体制不健全，成员关系松散、凝聚力不强，行业参与程度不够，资源整合的意义不能充分发挥。“低门槛”合作关系加剧了“搭便车”效应，合作主体随意涌入或退出，资源整合效果不理想，“集而不团”问题频出。

    （二）合作关系松散，校热企不热问题突出

    稳定的资源交换与依赖关系，有利于职教集团校企之间长期联盟。这种依赖关系，实际上是一种共生共存的核心资源互补关系，能够推动校企融合互惠。然而，我省职教集团发展中普遍存在“校热企不热”问题，企业主动寻求院校合作较少，牵头办学更少。企业即使积极参与职教集团，但大多在集团成立之初。其后，企业活跃度明显降低，有的仅限于召开年会，有的甚至处于停滞阶段。究其原因，合作过程中企业利益得不到保障，权责不对等、付出得不到相应回报，成员间缺乏紧密的资源依赖关系，导致了企业合作的积极性不高，办学形式单一化。“校热企不热”已成为制约我省职教集团建设的重要瓶颈。

    （三）第三方力量匮乏，服务效能亟待提升

    调研发现，职教集团内部长期面临着服务效率低下、治理手段单一、培养目标陈旧等问题。管理机构臃肿且服务意识淡薄，缺乏专业化第三方人员，使得参与主体无法灵活和快速适应新变化。低效的服务结构，不仅阻碍了主体各自目标的实现，也影响了主体共创、共建和共享的可持续性。由于缺乏管理部门跟进，学校、政府和企业存在严重的浪费现象，包括职能性浪费、规模性浪费和管理性浪费。为此，要加速创建我省第三方服务机构，如建立跨企业培训中心和技术服务中心，有效服务于政府、职业院校、培训机构、企业和科研机构，协助集团达到就业、升学、终身发展、提高技术水平等多个目标。

    （四）整体规划不足，办学特色不够鲜明

    职教集团资源整合，不同于简单的、小规模资源重组，根本目的是构建庞大的职业教育集群界面，通过战略性规划来促进集团内部各个单元达到深度融合，最终形成长期的竞合优势。事实上，目前很多国家和地区，如德国、美国和欧盟等，都是有意识的通过职业教育集团来建立区域竞争优势。这已成为一种集学生交流、人才培养和技术创新为一体的战略性体系，它不是单一性人员或机构交流，而是伴随区域经济变化不断调整的综合性创新体系。然而，我省职教集团建设中，由于对集团的定位、办学目标不清晰，盲目追求规模，对进入成员不加审核等诸多原因，对于办学特色的把握不够，无法做到“特色鲜明”。这需要政府分类管理，对各类职教集团做好顶层设计，避免同类资源相互竞争，促进优质资源充分流动，彰显“河南职教品牌”。

    三、河南省职教集团高质量发展的制度构建

    （一）以产权为边界，厘清主体间法律地位

    从法律上规范职教集团办学性质，明晰主体法律地位，厘清办学主体间权责关系，应是当务之急。这要求，政府相关部门要主动作为，协助职教集团真正建立边界清晰的产权制度，重点明确利益分配、约束监督和退出机制。第一，主动协商有关主管部门，对职教集团资源组建、变更、撤销、管理开展分类指导。实行备案制和年度报告制，强化动态管理，优胜劣汰，创造职业教育资源高效配置政策环境。第二，依法依规落实办学自主权，合理划分办学主体所投入的资本和股权，以及由此产生的产权关系。严格依照法律和章程，设立完备的董事会或理事会，保障独立的法人地位。第三，完善进入和退出机制，提高合作主体间的违约成本，使办学主体间形成统筹协作、有机衔接、高效运转的运行机制。

    （二）以项目联盟为核心，夯实合作关系基础

    从相关经验看，以项目为核心的联盟形式能有效激发企业积极性，主动参与，主动融合。项目联盟主要有两类形式：

    第一，互补性项目。该项目以资源互补为目的，多以政府为主导促成主体资源共享、优势互补。政府是整个合作项目规划者与决策者，通过出台相关政策、法令来促进各实体形成联盟，并提供有力的保障。如德国跨企业培训中心，政府就是通过此项目，直接发挥着投资、购买、统筹、管理的职能。在职业教育发展的新时代，我省应在人工智能、云计算、大数据、生物工程、新能源新材料等方面，建立符合国家战略和区域经济发展的项目联盟。

    第二，品牌项目。此项目以龙头院校、行业协会或中介机构牵头为主导，其他法人单位自愿参加，通过契约形式组成职业教育联盟体。这类项目多以优势资源开发为核心，更具竞争力。如德国技术转移中心，通过品牌输出，组建地区技术创新小组、提供专利咨询和信息中介服务等，有效打破了部门和行业界限，实现互惠共利。目前，我省“一带一路”建设中，急需一批具有中国特色的合作项目，支持与鼓励强强联合，加强知识、资本、技术、管理、科研等合作交流，让我省更多职业院校走出去，与境外职业院校和企业等合作创建中国特色的品牌项目，将是有效提升我省职业教育的国际影响力重要手段。

    （三）以专业化服务为关键，优化办学环境质量

    充分发挥第三方力量，加快以行业协会和中介组织为主体的第三方机构，重点从学分转换、资格认证、师资培养、技术转移方面，不断优化服务环境。

    第一，创新学分积累和转换制度。根据“目标明确、刚性可控、层次分明”原则，第三方机构要在国家资格框架的学分标准下，建立适用不同地区、不同层次和不同类型的学分积累和转换制度，完善契约管理机制和学分仲裁管理机构，保障学习者权益。第二，扩大优质资源总量和覆盖面。积极打破教育部门、产业部门之间的壁垒，将教育中的学历教育以及产业领域的职业资格认证融为一体，提高系统内部专业均衡度和社会认可度。第三，开展示范型师资建设，建立和完善以师资培养为纽带的学习成果管理机制。第四，推进系统内部技术转换。建立健全技术研发、交流机制，定期举办技术标准研讨会，充分发挥第三方在系统内部科技创新的服务作用。

    （四）以集群战略为目标，规范共生界面有序竞争

    如何在庞大集群界面下，确保各类职教资源自由流动，避免同质化竞争，形成我省区域职业教育发展特色，应是我省在未来战略布局时重点考虑的。以服务“中国制造2025”和中原经济区建设为目标，我省应积极鼓励、规范和引导职业教育集团多样化建设，争取在2025年前完成以下任务：第一，初步建成30个具有示范引领作用的省级骨干型职业教育集团，重点支持一批省级骨干集团建成国家骨干职业教育集团，第二，职业院校集团化办学参与率达到100%，职业教育集团化办学实现区域全覆盖和行业全覆盖。第三，支持骨干职业院校围绕本地区发展规划和产业发展特点，建设为服务本地区经济发展的职业教育集团。

作者为河南科技大学管理学院 尤莉副教授

课题基金：2017年度河南省教育科学规划重大招标课题 “河南省中等职业教育资源整合问题研究”（2017-JKGHZDZB-10）

原文刊登《清华大学教育研究》2020年第41卷第2期 （已注本课题唯一课题号）