河南省教育科学规划与评估院

　　总第3期

　　（2005年第3期）

　　河 南 省 教 育 科 学 研 究 所

　　河南省教育科学规划领导小组办公室 2005年5月8日

　　编者按：河南省委、省政府历来高度重视农村教育，把推进农村教育发展作为我省实现中原崛起、全面建设小康社会的重要举措。近年来，相继出台并实施了旨在加强和改进我省农村教育的一些政策和措施。但是，河南农村教育总体发展上还存在不少问题，仍需要认真研究和解决。本期编发的由河南财经学院副教授张俊领主持完成的《河南省全面建设小康社会的农村教育创新研究》，分析了我省农村教育发展存在的问题及成因，提出了小康建设过程中我省农村教育创新的基本思路。现摘要编发，供有关领导和教育工作者参考。

　　河南省全面建设小康社会的农村教育创新研究

　　1．河南省农村教育创新的突出性

　　小康建设的重点在农村，难点在农民增收。农民收入的增加是农民物质生活得到改善的基础，农民收入的增加关键在于提高农民的素质，农民素质的提高就要大力发展农村教育；农民的思想道德素质、科学文化素质和健康素质的提高也要大力发展农村教育。可见，大力发展农村教育是全面建设小康社会的重点，对于河南省这样一个农业大省来说，在当前农民增收缓慢的情况下大力发展农村教育又是全面建设小康社会的重点。这是基于以下分析得出的结论：

　　（1）我省总体上生产力水平还不高，农村尤其不发达。农村人口的数量和质量都制约着小康的发展。就我省情况而言，全省农村人口占总人口的72%，而且在农村群体智力结构中，初中及初中以下文化程度是其构成主体，占农村总人口的91%。全面建设小康，说到底，首先要建设实践的主体，培育出能够适应市场经济要求的新型农民。因此，没有农村的小康，就没有全社会的小康，十六大提出的建设全面小康社会的目标就不能实现。

　　（2）农村教育是实现农村小康的出发点和落脚点。农民收入是其它指标能否实现的决定性因素，当前国民经济发展的突出矛盾是农民收入增长缓慢。1997年我省农民人均纯收入1738元，2001年为1956元，农民收入上不去，不仅影响到农业生产水平，而且影响到农民的消费水平。目前全国人均GDP已超过800美元，城镇居民可支配收入约占GDP的90%左右，而农民人均纯收入仅占人均CDP的30%左右，2001年县及县以下的消费品零售额只占全国的37.4%。

　　（3）贫困地区的小康又是农村小康的关键。相对于全省农民增收的总体水平，贫困地区农民增收困难更大，实现全面小康的难度也更大。2001年全省27个贫困县（其中15个重点县、7个贫困县、5个插花贫困县）农民人均纯收入1138元，与全省平均水平差818元，其中35个扶贫开发工作重点县农民人均纯收入833元，与全省差1123元，全省最穷的县仅为336元，与全省差1620元。从贫困面上看，57个贫困县分布在自然条件较差的山区，贫困面大于全国其它地区。

　　2．目前河南省农村教育发展存在的主要问题

　　（1）义务教育薄弱，失学儿童众多

　　根据《中华人民共和国教育法》的规定，我国农村实行的是九年义务教育。由于多种原因，在基础教育阶段，我省农村存在大量的失学儿童。中小学辍学率居高不下，成为农村教育走不出困境的重要原因。辍学率一般在小学5年级最高，4年级其次，6、3年级较少；初中2年级最高，3年级较低。可见，农村教育的出口是关键问题，是农村学生辍学现象和农村教育走不出低谷的本质核心问题。研究表明，农村孩子上学的动力从大到小排列依次是升学、就业（进城、回乡）、谋生（首选是效益高的产业）。其中，因升学无望辍学40%，老师严厉惩罚30%，学习压力大跟不上20%，农忙时家庭缺劳力10%。学习困难、压力大造成辍学一般在30%以上，加上升学无望的因素达到70%以上。流动人口比流出地人口的年龄低、文化程度高也能说明这一问题。

　　（2）“为应试而教，为应试而学”的现象非常严重

　　主要表现为重"智"轻德、体，尤其是以高近视率与学生体质下降来换取高分。而在重智过程中，又重视语、数等考试科目，而忽视其他非考科目，影响学生全面素质的提高。教学中，教师强化选拔意识，忽视普及意识，重视优生，忽视面向全体，严重影响学生整体素质的提高；教师重视课堂教学，忽视课外活动，如：团队活动、社会实践活动很少，忽视了动手实践能力的培养。

　　（3）教师空缺太多，素质不高。

　　我省农村教师队伍建设潜在的问题，随着农村经济的发展和教育事业的发展,越来越突出地表现出来。农村中小学教师队伍数量不足、质量较低成为我省基础教育事业发展的普遍性问题，贫困地区尤为突出。教师中存在的主要问题是结构不合理,一是年龄结构,50岁以上的教师居多,二是学历不合格,拔高使用现象严重,这批教师大约占30%至50%。

　　农村缺教师,表面看是退休教师增多、初中高峰所致,深层次的原因是师资得不到正常补充。财政体制改革后,经费包干,每增加一位公办教师就增加一份支出,许多乡不愿意接受新毕业的大中专毕业生,宁肯聘请代课教师,致使有的师范院校毕业生到南方去打工,有的毕业生半年都不能到岗任教。二是一些大中专师范毕业生不愿到经济落后、交通不便、待遇偏低的农村中小学任教,严重存在毕业生分配不到位问题,形成了城镇教师局部过剩，山区教师大量短缺的不平衡状态。有些地方在无奈之下,大量以代课教师充实教学岗位,严重影响农村教育事业的发展和教育质量的提高。三是由于城乡差别等原因,城乡教师余缺难以互补。四是乡镇在学校干部配备、师资调整方面宏观调控差,一些人为因素导致代课教师的口子堵不住。临时代课教师难以管理，更不可能择优上岗,民办教师和代课教师水平较低,成为提高教育质量的掣肘环节。一旦辞退学历不合格的代课教师,又没有继任教师,将会导致儿童入学率大幅度滑坡。

　　农村教师除数量不足外,学科结构也不合理,难以适应事业发展的需要。主要表现在两个方面,一是文化基础知识学科教师与职业技术学科教师比例严重失调,造成农村初中分流教育的困难。二是文化基础知识学科中诸学科的教师余缺不均,如语文、数学、物理、化学学科的教师充足,体育、音乐、美术、外语教师严重不足,造成农村中小学开齐课程、开足课时十分困难。体音美课程基本都是其他学科教师兼任。农村教师队伍的现状令人担忧,这个问题不解决,提高农村教育质量很难落实。

　　（4）学校布局不合理，教学条件落后

　　由于现行的农村教育办学模式是以自然村为单位，难以打破村的界限（设置小学）和乡镇的界限（设立初中）。有的乡镇仅有0.3万人口，照样建中心初中，使初中办学处于两难境地，办下去生源不足，合并后师生去向难定，固定资产难处理。

　　学校选址随村镇的地理位置分布，随着撤乡并镇，有些学校的选址就显得不

　　合理。中小学的规划建设如何随着乡村城镇化的进程作适当变动，亟待县、乡领导决策。

　　学校硬件上不去。在过去的十多年中，农村教育一直十分强调建校舍，把有限的农村教育资金全部用在校舍建设上，而忽视运动场建设，忽视仪器设备添置，严重影响到教育教学活动的正常进行。特别是在新经济条件下，以计算机为主的信息知识对于人们的影响越来越大，而在我省的大部分农村学校却很难用上计算机，这将严重影响农村教育的发展。

　　3．产生问题的原因

　　（1）教学内容不合适，评估方法单一

　　现行的农村教育内容同农村经济发展结合不够紧密，为“三农”服务能力亟待加强。农村学生"升学无望、就业无路、致富无术"是农村教育的主要症结。全省大部分农村地区初高中毕业生中50%以上要回到农村，有些地区这一比例更

　　高，达到80%以上。这些学生大多返乡务农，但农村普通初中教育，尤其是课程设计、教材编写与农业生产经营、城乡经济发展实际需要相脱节，学到的基础文化课，就连劳动技能课也都解决不了很多农村产业技术与经营管理问题，毕业后的农村青年不能尽快融入当地的经济活动，造成农村劳动力的巨大浪费和盲目流动。农村孩子升学无望，但农村职业学校又办不下去，导致"有校无生"。根据农村社会发展和农村教育发展的客观规律分析，在农村自然就业状态下和农村城市化潮流中，农村孩子升学无望，农业收入锐减，就业无路，劳动力过剩都是农业职业教育难以走出低谷的重要原因。

　　目前对农村教育的评估还处于无序状态，既有县乡重复考评现象，又有若干空白点和盲区无人过问，这是造成学生课业负担过重的主要原因。随着素质教育的推进，将逐渐淘汰利用统考、抽测手段抓农村教育的陈旧方法，取而代之的是对素质教育的严格评估检测和监督，许多学校都实行了末尾淘汰制等激励机制，本意是提高教师的责任和素质，强化素质教育的成果。但因为评估指标不科学，评估手段落后，方法单一，也从另一方面强化了应试教育。因此县乡两级教育主管部门应明确分工，其中县级教育督导部门侧重于对乡镇推行素质教育的外部环境、办学硬件、教师工资发放、依法治教等的考评，并在强化对乡镇党委、政府抓素质教育情况考评的同时，负责初中以上农村教育的管理，与乡镇一起联合考评完小的办学水准。完小以下学校抓素质教育的情况、教师在素质教育中的表现等应由乡镇负责考核。乡镇大力强化对小学推行素质教育状况的考评。总之，对实施素质教育的考核，县政府要大力强化对乡镇政府、对初中的督察力度；乡镇应努力抓好小学推行素质教育的考核评估。

　　（2）教育体制不合理，投资渠道单一

　　在计划经济体制的束缚下，我国农村基础教育体制死板僵化，脱离农村经济发展需要，缺乏与农村社会的血肉联系。在教育管理上，强调统一计划、统一管理、统一调配，高度集权，强调政府领导，学校没有办学自主权，削弱了农村中、小学办学的自主性、积极性和创造性。在教育体制上，农村基础教育、职业教育、成人教育各成体系，实行条条管理，各自强化，没有充分利用农村中、小学已有的教育设施和雄厚的师资力量办职教和成教，而是另起炉灶，占用了有限的农村教育资源，制约了农村中、小学教育的发展。由于农村职教和成教的设施、经费和人员很难一步到位，造成农村职教、成教流于形式，收效甚微。在办学形式上，一是乡、村政府包揽办学，缺乏社会团体、其他社会组织及公民个人的积极参与，阻断了农村基础教育办学资源的源头之水；二是走升学教育之路，形成“小学——初中——高中——大学”的升学模式，专业技术教育和农村职业技术教育含量太低，造成一方面大量的无一技之长的初、高中毕业生待业；另一方面，乡镇企业缺乏大量的初、中级技术人员、经营管理人员和有一定技术基础的工人的尴尬局面。在教育投入方式上，形式上强调政府投入为主，其他形式为辅，而事实是政府投入不到位，却又不准学校教育依质论价，许多小康家庭希望多交钱让子女受好教育的愿望无法实现，既打击了学校提高办学质量的积极性，又自绝了教育投入的广大来源，农村中小学在双方夹击下求生都难，何谈发展。在僵化的农村教育体制下，造成农村基础教育无法为当地经济建设和发展服务，广大农民不能从教育中获益，影响了他们支持教育的积极性。

　　在农村中小学逐步推进素质教育长期以来，我省教育投入严重不足，2000年我省国家财政性教育经费占国内生产总值比例仅为2.87%，不仅没有达到目标要求的4%，而且与世界平均水平的4.7%相去甚远，离《教育法》规定的占国民生产总值4%的要求还有很大差距，从提高全民素质与维护国家稳定的需要出发，教育经费预算仍需向欠发达的农村地区倾斜，建立起义务教育由公共资源负担的原则框架。这样才能杜绝义务教育普查中弄虚作假现象，提高义务教育的质量。素质教育对教师的素质以及学校的办学条件提出了更高的要求，农村中小学要有紧迫感，要积极创造条件逐步推进素质教育。

　　（3）农民收入增长缓慢

　　现在我国虽然实行的是九年义务教育，但是实际上农村的各级教育部门为了弥补教育经费的不足，就向在校学生摊派各种学杂费。据调查每一位小学生在学期开学时要一次性交纳的学杂费就高达100多元，高年级更多。这对于每一个农民家庭来说，绝不是一个小数字。根据统计，2002年我省农民家庭平均每人总收入是2353.84元，而我省城镇居民人均纯收入是6000多元，可以看出，和城市居民相比，农村居民的收入还很低，而且农民还要用这些收入来支付各种生产性支出和医疗、住房等各种生活性支出以及税费改革后农村的各种公共产品的建设性支出。到了高中阶段以后，农村的学生要与城市学生一样交纳各种教育费用，这对于农民家庭来说是一个承重的负担。就使得一部分无钱的农民只有"望大学兴叹"。目前，重点大学、热门专业的毕业生就业较为容易，而一般性高校毕业生就业的难度逐年增加。农村家庭的学生多集中在一般性院校、不太热门的专业，就业难度大，就业机率较低。农民子女上学"跳农门"的传统理念受到冲击，父母支持子女上学的积极性大打折扣。

　　4．在小康建设过程中农村教育创新的基本思路

　　结合我省农村教育存在的问题和原因，提出了与我省农业及农村经济发展相适应、区别于城市教育、符合农村社会特点和发展规律的要求。在新形势下，农村教育理论要有突破，农村教育政策要有创新。根据农村社会转型的现实，农村教育的改革与创新应在以下几个方面探索、实验和试行。

　　（1）创新农村教育体制

　　在农村集约化、工业化、城市化、现代化的农村社会变迁（转型）中找到结合点，提高农村人口文化科技素质是根本出发点。要遵照党中央的农村政策，以农村经济结构调整为主线，以农村经济社会的可持续发展为导向，以发展效益农业、发展二三产业和社区文明建设、环境保护为两翼；以发展科技教育与改革开放为动力，以加快农村劳动力转移和提高农民收入为突破口，以推进农村经济、社会的全面发展和全面实现小康生活为总目标。

　　①建立健全农村教育投入保障机制。农村民办教育是我国农村教育的重要组成部分，是我国农村教育潜力巨大的重要资源。目前我国农村教育投资结构单一，民办教育所占比重过低，还处于发展初期、无法满足农村教育发展多元化发展的需要。而且现在许多民办学校，因为招不到学生，资源浪费严重。这就形成了公办教育资源紧张、民办教育资源利用不够的局面。我们要按照社会大教育理念和市场原则，采取多样化的形式，吸引社会资源经办农村教育，优化农村教育资源的配置。对于非义务教育既可以由社会力量独资办学，也可以由中资、外资与我国现有的学校联合组建新的学校，特别是在学前教育、非义务教育和职业教育领域应该大量引进外资和先进的教学方法、管理方法。不管哪种形式，只要符合国家法律、法规，符合教育发展方向，符合我国农村教育发展的需要，都应给予鼓励和支持。

　　②以县为主是农村义务教育管理的新体制是推动农村教育可持续发展的治本之策。农村教育涉及面广，工作难度大，需要协调解决的问题多，应该得到各级政府主要领导的重视。一是各级政府要像温家宝同志强调的那样，把教育作为一项最重要的工作职责，要像抓经济工作那样抓好农村教育。二是必须实行农村教育管理领导责任制，把农村教育的责任落实到各级政府的主要领导身上。县级政府要切实担负起对本地教育发展规划、经费安排使用、校长和教师人事等方面进行统筹管理的责任。乡镇政府要积极筹措资金，改善农村中小学办学条件。三是今后工作的关键是要落实国务院“保工资、保安全、保运行”的政策，建立完善农村中小学教职工工资保障机制，建立校舍维护、改造和建设保障机制，确保农村中小学校公用经费及时到位。

　　教学管理是农村教育的关键，但是教学管理的指挥棒又取决于教学评估体制，怎样评估教学成果和教学质量，直接影响着农村教育的发展方向。我国传统的应试教育管理模式和单一的升学率评估体系，已经凸显了它的陈旧和对我国整个教育的危害，它在农村中的危害更大。改革农村教育管理体系，必须彻底清除应试教育的管理模式，变应试教育为素质教育，使农村教育真正为提高全体农民的素质服务，使农村教育真正变成服务“三农”的教育。

　　③教师队伍的建设是农村教育的重中之重。师资力量薄弱，教师信息技术技能低下，是农村地区普遍存在的问题，它是制约教育信息化发展速度的重要因素。当务之急的是大力开展师资培训，全面启动教师信息技术培训工作，建设一支适应教育信息化的师资队伍。一是要健全完整的培训体系。设置专门的培训机构，配置专门的培训人员，建立专门的培训基地。二是要制定科学的培训内容。根据学科教学的不同、教师现有的信息技能水平，确定不同层次的培训内容。培训内容应涉及现代教育理论，信息技术的基础知识和技能方法，教学软件的设计与制作，信息技术与课程整合的原理、教学设计和教学方法，信息课程和道德修养等。三是要采取形式多样的培训方式。可邀请专家作学术讲座、参加学术交流研讨、到高等院校进修学习等形式，培养一批骨干教师；也可采取教师自学、分散集中面授、开通远程教育、课堂听课指导等相结合的形式，加快培养适应教育信息化的新型教师。

　　对于中小学教育信息化而言，用“库”与建“库”同样重要。对此，农村中小学必须加强应用与研究，推进信息技术与课程的整合，提高教学过程的信息化程度。通过改革教师评价体系，激励教师把信息技术融合在学科教学中，有目的地使用信息技术手段进行教学，并让学生结合各学科学习需要，利用各种新的信息手段和技术去获取知识、解决问题；通过改革教师评价体系，激励教师开展教学改革的课题研究，结合新课程的实施，探索学科教学的新方法、新模式，提高素质教育和教育教学质量。

　　（2）超前发展农村高中

　　农村教育具有在社会发展阶段的基础性、启蒙性。我省农村教育在发展阶段上仍处于低文化层次阶段，主要表现为普及教育的基础性和文化知识的启蒙性。 我省农村地域辽阔，地理环境复杂，人口居住分散，农村占80%以上，决定了农村教育空间的广袤性、复杂性和学校布局的分散性。因此，农村高中不能太集中、且数量太少，更不应该都在城市办学。在经济困难、交通不便和升学无望的情况下，很多农村孩子会自动放弃到城市上学。据2000年普查结果，我省农村劳动力平均受教育年限仅为6.79年，小学以下文化程度的农村劳动者达到54.17%。根据中国科学技术协会对中国公众科学素养调查结果，具备科学素养的农村居民仅占0.4%，比城市居民比例3.1%低近7倍。

　　由此可见，大力发展基础教育应该是农村教育任重道远的主旋律，发展高中阶段教育是农村义务教育的延伸，是农村社教育发展的客观要求和农村社会发展的必然规律，积极发展农村高中是农村社会转型中的正确选择。很难想象在基础教育十分薄弱的情况下，持续发展职业教育和终身教育，也难以消除城乡二元结构。作为国家的重点教育工程，如果在近期内能达到2-3个乡镇1所高中，逐步达到1个乡镇1所，就可以让众多的农村初中生升学有望，再带动农村小学的发展，从而逐步消除几百万农村中小学辍学学生。无望升学，并在自然就业状态下任其发展，辍学就有其滋生土壤。

　　（3）基础教育与职业教育、继续教育相结合

　　①农村教育结果的显效性和教育内容的实用性特点决定了农村基础教育必须和职业教育、继续教育相结合，教育类型、层次、形式，以及教育发展的阶段性、区域性都要体现农村教育的特点。农村教育的目的是培养农村各种实用人才，通过基础教育与职业继续教育相结合，为农村经济、社会发展服务。农民最关注农村教育的直接效应即教育结果的显效性和教育内容的实用性。通过基础教育与职业教育、继续教育相结合，经升学转出的农村人口和经职业培训后的青年进城也好、回到农村也好，都可以加快城乡经济发展和城市化的进程，也有利于提高城乡人口的整体素质和社会进步。 农村教育文化的多元性和多民族性，农村经济的区域性又决定了农村教育不能搞"一刀切"、一窝蜂，需要分地区、分阶段、分层次、有区别地逐步推广，循序渐进。

　　②农村职业教育与继续教育相结合是农村终身教育的核心，是教育与农村经济结构调整和社会变迁相适应的正确选择。农村经济的结构调整和提升，农村社会的可持续发展，需要农村职业教育与继续教育相结合，实现人的可持续发展和全面发展，正是教育为经济建设服务，教育与经济、社会相平行发展，农村教育积极适应终身教育的发展规律、必然要求的正确选择。职业教育是发展社会、经济所急需，继续教育是促进人的全面发展和社区可持续发展的主要途径，功能、效绩和长远、持续发展相结合，是终身教育的核心和主要形式。随着社会全面发展，人文、社会、法治、公民道德、生态环保、卫生保健教育将深入人心，长驱发展。

　　我省农村教育的基本取向是，以中小学为主体，突出抓好农村职业技术教育。目前我省农村劳动力中，接受过短期职业培训占20%，接受过初级职业技术培训或教育占3.4%，接受过中等职业技术教育占0.13%，而没有接受过技术培训的竟高达76.4%13，说明职业教育的任务还很艰巨。现在的农村职业技术教育仍然需要改进，职业教育的课程、教材要注重"实际、实用、实效"，编出图文并茂、通俗易懂、农村居民喜闻乐见的教材，文字教材还要配以声像教材。农民教育中

　　采用农民切身经验介绍的方法更有实效，容易打动农民的心，这就需要职业学校培养出"可以为师"的新一代农民。培训农村中小学的师资也是当务之急，这就需要通过农村教育体系建设，由农业院校示范、带动农村中小学。

　　③农村劳动力转移的职业教育和继续教育是农村教育的重中之重。解决农村问题关键是解决农村城市化问题，其中，农村劳动力的转移是核心问题。今后20-30年我省农村教育面临的最大课题也正是如何将巨大的农村剩余劳动力压力转变成人力资源优势。有计划、有重点、分步骤开展农村人力转岗培训，开发相关课程和教材，研究制定科学的教学内容和教学方法，增加资金投入，委实任重而道远。农村人口转岗、转移就业培训将成为各级政府教育、农业部门近20-30年工作任务的重中之重，应给予高度重视。

　　（4）农村社会化终身教育是实现农村城市化、现代化的重要途径

　　终身学习已经成为世界教育改革和发展的共同趋势。河南省又是农业人口最多的农业大省，科教兴农，实行农科教结合，加强农业科学技术的研究和推广，注重人才培养，把农业和农村经济增长转到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来，是从根本上解决“三农”问题的出路。但在我省广大农村经济、科技、文化、教育都还相当落后的情况下，如何落实“科教兴农”方针，是值得人们进一步思考的问题。笔者认为，落实“科教兴农”方针，必须同我省的具体省情相结合，必须从各个地区的具体实际出发。为了在农村落实教育的先导性、全局性、基础性战略地位，建立具有地方特色的农村社区终身学习体系是科教兴农的重要措施。

　　有条件的城郊、经济发达地区的乡镇可以通过政府牵引型、学校组织型、社会联合型等灵活多样的运行机制，建立和完善组织体系和运作机制，制定科学的发展计划和评价制度，不断深化、不断改进，努力提高综合效益。在实施过程中要充分发挥农村学校的积极性和创造性以及先导性和辐射性。（责任编辑：王庆芝 审校：高尚刚）